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经济学中的灯塔
文/科斯

                                      

导论

  灯塔出现在经济学家的著作中,是因为它可能有助于理解政府的经济功能问题。它常被作为必须由政府提供而不是由私人企业提供的物品的一个例子。经济学家们通常似乎认为,由于不可能向受准备于灯塔的船只的所有者收取可靠的费用,任何私人或企业建造和维修灯塔就不可能遍及赢利。

  约翰·斯图亚特·穆勒在他的《政治经济学原理》一书的自由放任或不干预原理的基础和限制一章中写道:

  ……为了确保航行的安全,建造和维修灯塔、设置浮标等属于政府适当的职责。由于不可能向受益于灯塔的海上船只收取使用费,没有人会出于个人利益的动机而建造灯塔,除非由国家的强制征税给予补偿。

  亨利·西奇威克在他的《政治经济学原理》一书的生产关系中自然自由的体系一章中这样写道:

  ……在大量的各种各样的情况下,这一论断(即通过自由交换,个人总能够为他所提供的劳务获得适当的报酬)明显是错误的。首先,某些公共设施,由于它们的性质,实际上不可能由建造者或愿意购买的人所有。例如,这样的情况经常发生:大量船只能够从位置恰到好处的灯塔得到准备处,灯塔管理者却很难向它们收费。庇古在《福利经济学》中借用了西奇威克的灯塔例子作为非补偿性服务的例子:在那里,边际净产出小于边际社会净产出,因为它会给技术上很难向其索取报酬的第三方带来额外的服务。

  保罗·萨缪尔森在他的《经济学》一书中,比那些早期作家更直截了当。在政府的经济作用这一节中,他写道:政府提供某些无可替代的公共服务,没有这些服务,社会生活将是不可想象的。它们的性质决定了由私人企业提供是不合适的。作为简明的例子,他列举了国防、国内法律和秩序的维持,以及公正的契约的执行,并在一个脚注中进一步写道:

  这是政府服务的最新例子:灯塔。它们保全生命和货物。灯塔管理者很难向船主收取使用费。因此,这部高深的著作将说明:私人利益和货币成本(正如一个想靠建灯塔发财的人所看到的)与真正的社会利益和成本(将被保全的生命和货物与(1)灯塔的总成本和(2)让更多的船只看到警告灯塔的额外成本相比较)是存在差异的。哲学家和政治家一般都承认在私人利益和社会利益存在外部经济差异的情况下政府的必要作用。

  后来,萨缪尔森再次提到灯塔由于外部经济效应而成为政府的合理活动。他写道:

  考察上面提到的为了警告礁石而设置的灯塔。它的光亮有助于每个看到它的人。企业家不会为了赢利而建造它,因为要向每个使用者收费会引起极大的困难。这肯定是政府要从事的一种事业。

  萨缪尔森并没有到此为止,他还用灯塔来说明另一个论点(一个早期作家没有论述过的论点)。他写道:

  ……在灯塔的例子中,应该注意一件事:灯塔管理者不能很容易地以销售价格的形式向受惠者收费这一事实使灯塔成为某种社会或公有物品。但即使灯塔管理者——假定通过雷达跟踪——能向每一个附近的使用者收费,这一事实本身并不能保证灯塔服务能象根据市场价格而提供的私有物品那样,以社会最优的方式提供出来。为什么?因为容许更多的船只使用灯塔的社会成本是零附加成本。因此,由于避免付费而远离灯塔水域的任何船只代表着社会的经济损失——即使向一切船只收费,其价格的总和也并不会大于灯塔的长期开支。如果灯塔从社会的观点上看来是值得建造和维修的——它不一定是应该的——较为高深的著作能够说明为什么这种社会的物品应该以最优的方式给予一切人。

  在萨缪尔森的论点中有一个悖论。因为私人企业不可能为它们的服务收费,所以必须由政府提供灯塔。但如果私人企业收费是可能的,也不允许它们这样做(这也假定应由政府来做)。萨缪尔森的立场完全不同于穆勒、西奇威克和庇古的立场。读了这些作家的著作,我发现收取灯塔使用费的困难是对灯塔政策产生重要影响的关键所在。他们不反对收费,因此,如果能够这样做,他们也不反对私人经营灯塔。然而,穆勒的观点有点模棱两可。他认为,政府应该建造和维修灯塔,因为既然不可能让受益的船只支付使用费,所以私人企业就不愿意提供灯塔服务。但是他附加了一个限制性的短语:除非由国家的强制征税给予补偿。我认为,强制征税是一种向受惠于灯塔的船只施加的压力(实际上,强制税就是使用费)。穆勒的说明模棱两可的根本之处是,他的意思到底是强制征税使出于个人利益动机建造灯塔成为可能,因而不必由政府经营,还是对私人企业家来说是不可能的(或不值得的),所以用强制征税来补偿,因而需要由政府经营。我的观点是,穆勒是持前一种解释的。如果这是正确的,那它代表着他的建造和维修灯塔是政府的适当职责观点的一个重要的限制条件。在任何情形下,似乎很明显,穆勒原则上并不反对收取使用费。西奇威克的观点并没有解释上的问题。然而,它的含意也非常清楚。他写道:这样的情况经常发生:大量的船只能够从位置恰到好处的灯塔得到益处,然而却很难向它们收费。这并不是说收费是不可能的。它的意思恰恰相反。它是说受益于灯塔的大部分船只逃避付费的情况很可能发生,而不是说不可能出现这样的情形:灯塔的受益大部分由比较容易向其征税的船只享用,它意味着在这些情形中,收取使用费是合乎需要的——这使私人经营灯塔成为可能。

  我认为,如果没有关于英国灯塔制度的知识,就很难确切理解穆勒、西奇威克和庇古的意思,因为虽然这些作者可能不熟悉英国灯塔制度如何运行的细节,毫无疑问,他们知道它的一般性质,而且在写作有关灯塔的内容时,他们心中肯定意识到这一点。有关英国灯塔制度的知识不仅能使我们更好地理解穆勒、西奇威克和庇古,而且可以为评价萨缪尔森有关灯塔的论述提供背景材料。

英国灯塔制度

  英国建造和维修灯塔的机构是领港公会(在英格兰和威尔士)、北方灯塔委员会(在苏格兰)和爱尔兰灯塔委员会(在爱尔兰)。这些机构的开支由通用灯塔基金拨出。这项基金的收入来源是由船主缴纳的灯塔税。灯塔税的缴纳和报表管理由领港公会负责(在英格兰、威尔士、苏格兰和爱尔兰均可缴纳),而具体的征税由港口的税务局完成。从灯塔税得来的钱属于通用灯塔基金,由商业部控制。灯塔机构向通用灯塔基金领取它们的开支。

  商业部和各灯塔机构的关系有些类似于财政部和英国政府部门的关系。这些机构的预算必须经商业部批准。三个机构的预算方案必须在圣诞节期间提交给商业部,而且需要每年在伦敦召开的灯塔大会上加以审议。除了这三个灯塔机构和商业部外,出席大会的还有灯塔咨询委员会——即代表船主、水险商和货运者的船运协会(一个商业协会)的委员会——的成员。灯塔咨询委员会尽管没有法定的权力,然而在讨论过程中却起着重要的作用。灯塔机构在制定预算时,商业部在决定是否通过预算时都要考虑它的意见。灯塔税的标准由商业部决定,以使在某一年限内的税收收入足够维持支出。但是在制定工作规划和改变原有安排时,大会的参加者,特别是灯塔咨询委员会的成员必须考虑新的工作规划和改变原有安排对灯塔税标准的影响。

  征收灯塔税的根据在1898年颁布的商业船运(商业船舶基金)法的第二细目表中有说明。虽然后来理事会条例对灯塔税标准及其中的某些方面作了修改,目前的征税结构基本上是1898年确定的。对于在英国到港或离港的一切船只,每个航次每吨的纳税标准有极大的不同。内航船只一年内10个航次之后就不再缴纳灯塔税。外航船只6个航次之后就不再纳税。这两类船只的收税标准不同,如果船的体积相同,内航船只10个航次所缴纳的税额近似等于外航船只6个航次所缴纳的。某些船只每吨纳税率比较低,如超过100吨的帆船及巡航船。拖船和游艇按年纳税而不是按航次纳税。而且,有些船只可免缴灯塔税:属于英国或外国政府的船只(运载货物或乘客的除外),渔船,底卸式船和挖泥船,小于100吨的帆船(游艇除外),小于20吨的所有船只(包括游艇),只装底货的、等待燃料煤的、装补给品的和避免海险的船只(拖船和游艇除外)。所有这些条例都有限制条件,但它们足以说明条例的性质。

  目前的情况是,英国灯塔服务的支出由通用灯塔基金拨出,该基金的收入来源于灯塔税。基金除用于大不列颠和爱尔兰的灯塔开支外,还用于某些殖民地的灯塔维修和建造、清除残骸的支出,虽然这只占总支出的很小一部分。灯塔也有一部分开支不是由基金拨出的。如果地方性的灯塔只使某些使用特定港口的船只受益,它的建造和维修开支就不由基金支出,基金被限于通常为了一般航行的灯塔的财政开支。地方性的灯塔的支出通常由港务局拨款,由港口税弥补。

英国灯塔制度的演变

  穆勒在1848年的著作和西奇威克在1883年的著作中,就他们心目中存在的英国灯塔制度而言,他们肯定想到的是早期的情况。为了理解穆勒和西奇威克,我们应该了解19世纪英国灯塔制度的一些情况和它的演变方式。然而,研究英国灯塔制度的历史不仅有助于我们理解穆勒和西奇威克,而且能够帮助我们开阔眼界,了解提供灯塔服务的各种可资利用的制度安排。在讨论英国灯塔服务的历史时,我仅限于英格兰和威尔士,因为这两地的灯塔制度是穆勒和西奇威克最为熟悉的。

  英格兰和威尔士主要的灯塔机构是领港公会。它也是英国最主要的领港机构。它经营疗养院,为海员及其妻子、寡妇、孤儿管理慈善基金。它还负有许多职责,例如,检修地方性的灯塔,为法庭的海事案例听证会提供海事顾问和领港船长。它是包括伦敦港务局在内的港口委员会的成员。领港公会的成员在许多委员会(包括政府委员会)中供职,处理海运事务。

  领港公会是一种古老的制度。它大概是从中世纪经海员行会演变而来的。1513年,一份要求成立行会的请愿书提交给亨利八世,1514年颁发了许可证书。证书赋予领港公会以领港管理权。这一权力和慈善事业在许多年中一直是领港公会最主要的工作。直到很久以后,它才考虑到灯塔本身。

  17世纪以前,英国几乎没有灯塔,即使到18世纪灯塔也并不多见。然而,确实存在各式各样的航标。大多数标志设在岸上,并非特意用于导航的。这些标志包括教堂和尖塔、房屋和树丛等。浮标和信标也作导航之用。哈里斯解释说,信标并不是灯塔,而是立在岸边或海滩上,或许是顶端装有老式笼的柱子16世纪初,航标的管理和信标的提供由海军大臣负责。为了提供浮标和信标,他指派代表向受益于这些航标的船只收费。1566年,领港公会被赋予提供和管理航标的权力。它们也负责监督私人航标的管理。例如,一个不经允许就砍伐作为航标的树丛的人将被责以假公济私的罪名,并将被处以100英镑的罚款(罚款收入由国王和领港公会平分)。1566年的法令在是否给予领港公会在水面上设置航标的权力的问题上似乎还存有疑虑。这一疑虑在1594年被消除了,当时,海军大臣将浮标和信标的管理权转给港领公会。这些工作实际上是如何进行的并不清楚,因为1594年以后海军大臣继续负责管理浮标和信标,但后来领港公会在这些领域内的权威似乎被承认了。

  17世纪初,领港公会在卡斯特和洛威斯托夫特设置了灯塔。但是直到该世经末,它才建造了另一座灯塔。同时,私人也在建造灯塔。哈里斯写道:伊丽莎白社会的一个基本特征就是,那些公共工程的拥护者表面上是为了公共福利,但实际上却是为了谋私利。灯塔也没有逃脱他们的注意。后来他写道:洛威斯托夫特的灯塔完工之后,领港公会的会员就心满意足不再干了……16142月,300名船长、船主和渔民请求他们在温特托立一座灯塔,他们好像什么也没干。对这类请求充耳不闻,不仅动摇了行会的信心,而且既然存在着赢利的前景,所以这等于邀请私人投机者插手。不久他们就这样做了。”1610—1675年间,领港公会没有建造一座灯塔,而私人建造的至少有10座。当然,私人建造灯塔的要求使领港公会很为难。一方面,领港公会希望自己成为建造灯塔的唯一的权威机构;另一方面,它又不愿意用自己的钱建造灯塔。因此,它反对私人建造灯塔的努力。但正如我们所看到的,它没有成功。哈里斯评论道:灯塔建造者是这一时期投机者的典型代表。他们主要不是出于公共服务的动机。……爱德华·科克爵士1621年在国会上的演讲对此提供了有力的依据:像船工一类的工程建设者表面一套,实际另一套:他们声称是为了公共福利,其实是为了个人。’”困难之处在于,出于公共服务动机的人没有建造一座灯塔。正如哈里斯后来写到的:应该承认,灯塔建造者的最初动机是个人利益,但至少他们能完成建造灯塔的任务。

  私人避免侵犯领港公会法定权力的办法是从国王那里获得专利权。国王允许他们建造灯塔和向受益于灯塔的船只收取使用费。具体的做法是由船主和货运主递交一份请愿书,声称他们将从灯塔获得极大的好处并愿意支付使用费。我认为,签名是通过正常渠道征集的,而且毫无疑问,它们代表了人们的心里话。国王有时可能授权他们使用专利权以作为他们为他效劳的回报。后来,经营灯塔和征收使用费的权力由国会通过法令授予个人。

  灯塔使用费由所在港口的代理者(它可能代理几座灯塔)收取,这种代理者可以是个人,但通常是海关官员。每座灯塔的使用费是不同的。船只每经过一座灯塔,就根据船只的大小缴纳使用费。每个航次每吨收费比率有一个通常的标准(如1412便士)。后来,刊载有不同航程所要经过的灯塔相应收费标准的名册发行了。

  同时,领港公会实行了一项既能保住权力又能保住钱财(甚至可能赚钱)的政策。领港公会申请经营灯塔的专利权,后向那些愿意自己出资建造灯塔的私人出租,并收取租金。私人租借的先决条件是保证进行合作而不与领港公会作对。

  这样的一个例子就是建造和重建座落在普利第斯海岸14英里礁石上的或许是英国最著名的伊迪斯通灯塔。阿兰·史蒂文森评论道:“1759年在灯塔史上写下了最富戏剧性的一章:为了抵御海浪的冲击,建造者们表现了高度的事业心、才干和勇气。”1665年,英国海军大臣收到一份要求在伊迪斯通礁石上建造灯塔的请愿书。领港公会评论道:这虽然值得,但几乎是不可能的。私人企业编年史作者塞绍尔·斯迈尔斯写道:“……以前,任何一个胆大包天的私人冒险家都不在伊迪斯通礁石上建造灯塔,那里的海面上连石头影子都看不到,连一小块可以站立的地方都没有。”1692年,沃尔特·怀特菲尔德提出一项建议,领港公会和他达成一项协议。协议规定:他建造灯塔,领港公会分享一半利润。然而,怀特菲尔德却没有着手这项工程。他将他的权利转让给亨利·温斯坦利,后者在1696年与领港公会谈判后达成一项协议。协议规定:他得头五年的利润,以后50年领港公会分享一半利润。温斯坦利造了一座灯塔,后来又造了一座来代替它。灯塔于1699年完工。然而,1703年的一场大风暴把灯塔冲走了。温斯坦利、灯塔管理员和他手下的一些工作人员都送了命。那时这座灯塔的总造价为8000英镑(全部由温斯坦利负担),收入为4000英镑。政府给予温斯坦利的遗孀200英镑的抚恤金和每年100英镑的养老金。如果灯塔必须由具有公益心的人来建造,那么在伊迪斯通礁石上将有很长一段时间没有灯塔。但是,私人利益又一次占了上风。有两个人,洛维特和拉迪亚德决定再造一座。领港公会援引国会法令赋予的重建和收费的权力,同意向新的建造者出租这一权力,而且条件比温斯坦利优惠——租期为99年,每年租金为100英镑,全部利润归建造者。灯塔于1709年竣工,它一直工作到1755年才毁于一场大火。租约还有50年才到期。灯塔的权利转入他人之手。新的所有者们决定进行重建,他们邀请了当时最伟大的工程师约翰·斯米顿。他决定全部用石头建造,而以前的灯塔是木结构的。灯塔于1759年建成。它一直工作到1882年才被一座领港公会新建的灯塔所代替。

  如果我们考察一下19世纪初的情况,就可以理解私人和私人组织在英国的灯塔建设中所起的重要作用。1843年灯塔委员会在它的报告中声称,在英格兰和威尔士有42座灯塔(包括浮动灯塔)属于领港公会;3座灯塔由领港公会出租给个人;7座灯塔由国王出租给个人;有4座灯塔是起初根据专利权后来根据国会法令属于私人业主。也就是说,在总共56座灯塔中,有14座由私人或私人组织经营。在18201834年间,领港公会建造了9座新的灯塔,购买了5个租给个人的灯塔(除了那9座新建的灯塔之外,又在伯恩汉新建了2座灯塔以替代1座买回的灯塔),购买了3座属格林威治医院所有的灯塔(它们是约翰·梅尔德伦爵士在1634年左右建造的,后根据他1719年的遗嘱赠送给格林威治医院)。1820年的情况是,24座灯塔由领港公会经营,22座由私人或私人组织经营。但领港公会的许多灯塔原先不是由他们建造的,而是通过购买或租约到期而得到的(伊迪斯通灯塔就是一个例子,租约于1840年到期)。182024座由领港公会经营的灯塔中,12座灯塔是租约到期的结果,1座是1816年由切斯特理事会转让的。所以,182046座灯塔中只有11座是领港公会建造的,而34座是由私人建造。

  由于领港公会的主要建塔活动开始于18世纪末,因此在早期,私人灯塔的地位甚至更为重要。关于1786年的情形,DA.史蒂文森写道:很难评价领港公会对当时英国海岸灯塔的态度。根据它的行动而不是它的主张来判断,行会建造灯塔的决心从来都不是很坚决的:1806年以前,只要有可能,它就把建造灯塔的权利租让给承租人。在1786年,它控制着四个地方的灯塔:卡斯特和洛威斯托夫特(这两处用地方性的浮标使用税来管理),温特森和西西里(行会在这两处立塔是为了阻止个人利用国王专利权收取使用费谋利)。

  然而,至1834年,正如我们所见,领港公会经营着总共56座灯塔中的42座。那时,议会强烈支持领港公会购买私人灯塔的建议。这项建议由下议院小型特别委员会于1822年提出。不久,领港公会开始购买某些私人灯塔。1836年,议会的法令把英国所有的灯塔授予领港公会,领港公会有权购买剩留在私人手中的灯塔。这一工作到1842年完成。从那以后,除地方性的灯塔外,在英国不再有属于私人所有的灯塔了。

  1823—1832年间,领港公会花费了74000英镑购买了向弗拉索尔姆、费尔思斯、伯恩汉、北福雷兰兹和南福雷兰兹地方出租的灯塔。1836年法令公布之后,购买剩余的私人灯塔花费了近1200000英镑,其中大笔费用是用来购买斯莫尔斯灯塔(租约还有41年到期)和其他三座灯塔:蒂玛茅斯、斯伯思和斯克略斯(根据议会法令,它的租约还没有到期)。购买这4座灯塔的费用为:斯莫尔斯,170000英镑;蒂玛茅斯,125000英镑;斯伯恩,330000英镑;斯克略斯,445000英镑。这些费用的数目极大:购买斯克略斯的445000英镑等于(根据权威机构的估计)今天的700—1000万美元,而它可能产生的收益比今天要高得多(因为税收水平较低)。因此,我们发现这些人不仅——用萨缪尔森的话来说——“靠经营灯塔而发了一笔大财,而且确实很成功。

  从《下议院小型特别委员会1834年报告》中可以了解到支持领港公会集中管理一切灯塔的理由:

  本委员会吃惊地获悉,灯塔建造在英国各地属于完全不同的系统。管理机构不同,灯塔税率和税额不同,征收的原则也不同。本委员会发现,灯塔建造这项对英国海军和商业至关重要的事业,不是在政府的直接监督下进行,由统一部门领导,由富有责任心和远见卓识、并以最有效率的方式和最节约的计划保证航运安全的人民公仆管理,而是放任自流,那灯塔只能在海难之后,应地方的要求,慢吞吞地建造起来。所有这些或许可以看作是我们伟大国家的耻辱。过去以至现在,灯塔的建造在很大程度上是作为向国家贸易征税的手段,为了少数几个人的利益,他们正享受着国家给他们的这种特权。

  本委员会认为,在任何时候,不必要地向我国的任何产业部门征税都是不合理的。向航运业征税尤其不合理,因为这使它和其他国家的航运业进行不平等竞争时处于很不利的地位。本委员会议为,航运业应免掉向其公开征收的不必要的每种地方税和不公平税。

  因此,本委员会强烈建议,在任何情况下,灯塔税应该降到与管理现有的灯塔和浮动灯塔,或建造和管理国家商业和航运所必需的新灯塔相适应的最低限度。

  管理当局无视各独立机构持续不断地攫取大量收入(与上述的原则相反);他们名义上是收取灯塔税,支付管理灯塔的费用,实际上是为少数几个人谋私利,以达到那些在建造灯塔时不曾考虑到的目的。对此,本委员会不得不表示遗憾。本委员会特别反对重订出租某些灯塔契约的做法。12年来,下议院小型特别委员会一直呼吁议院对这一问题加以注意……

  虽然这一报告特别强调现有管理的不合理之处,认为某些私人灯塔管理不善,但是可以肯定,坚持将灯塔统一由领港公会管理的主要理由是认为这样做会降低灯塔税。当然,这种建议认为灯塔的开支应由国库支出,这将导致废除灯塔税。但这办不到。在这里,我们对此不作讨论。

  令人费解的是,为什么由领港公会统一管理灯塔就能降低灯塔税。这种观点可以在互补垄断理论中找到某些依据,然而古诺到1838年才发表他的分析著作,所以它不会影响这些关心英国灯塔的人们的观点,尽管他们比经济学家更快地认识到古诺的分析著作的重要性。没有任何理由认为统一管理能使灯塔税有任何下降。因为要向灯塔的前所有者提供补偿,就需要一笔和以前同样数目的款项。正如领港公会所指出的,由于作为借款偿还的担保,灯塔税就被抵押了出去,……在债务还清之前,灯塔税不能废除。实际上,在1848年贷款清偿之后,灯塔税也没有降低。

  另一个降低灯塔税的方法是领港公会放弃经营自己所有的灯塔所得的净收入。这笔钱当然用于慈善事业,主要用来资助退休的海员、他们的寡妇和孤儿。灯塔税的这种用途在1822年和1834年受到议会委员会的反对。1834年委员会特别提到救济院扶养着142人。有8431个男人、女人和小孩领到年金36先令至30英镑的资助。它建议正在接受养老金的人继续接受,直到去世为止,但不增加新的名额,然而实际上却没有这样做。

  1853年,政府提议灯塔税不要再用于慈善事业,领港公会在向国王提交的报告中声称,这项收益是它的财产,这和私人业主的灯塔的情况是一样的(而私人业主由此得到了补偿):

  国王和立法机构过去一直通过特许状把灯塔的管理权委托给领港公会。特许状没有在任何方面改变作为私人行会的法人团体的法律地位,除了它必须管理灯塔作为获此特权的条件。行会的法律地位在国王和公众看来与灯塔税和其他特权(例如市场、港口和集市等)授予个人的法律地位没有差别。认为行会负有把灯塔税降低到管理费用——包括或不包括建造的成本——的永久的法律责任而无用于其他用途的观点,是完全没有根据的,而且是不合法律的。如果在颁布特许状时灯塔税是合理的,那末它将继续有效,尽管由于船运的增加,灯塔税将产生利润。特许状仍是有效的。在这里,国王是为了大众的利益,如果那时是合理的,以后则不可撤回。……行会对它们所建造灯塔的所有权与私人业主的所有权同样有效……而且,将收益的一部分用于慈善事业,使行会的权利至少与私人的权利同样值得考虑。……属于领港公会的灯塔和灯塔税,就行会的目的而言,在严格的意义上,是它们用于这些目的的财产。……政府的建议似乎主张这一大笔财产应该给船主,除管理灯塔的开支外其他一概不收。它看似行会的慈善之举,其实却是财产的转让,而这财产是为了死去的船长和海员的利益,为了他们的家庭,对船主们来说是财产的遗赠品。

  这份报告提交给贸易委员会,贸易委员会严厉地批评了领港公会的意见:

  上议院议员们丝毫不怀疑领港公会声称属于它所有的财产的权利。但是,……行会的情况与个人的情况存在着这样一个差别:行会拥有财产必须,至少就灯塔税而言,是为了大众的利益。因此必须考虑到公共政策的实际情况。议员们不认为为了公共目的的减税违反财产原则,其中没有任何既得利益者分享税收收入。它向国王陛下某一阶层的臣民征税,而这个阶层却没有得到任何适当好处作为回报(任何超过管理灯塔的必要支出的灯塔税就属于这种税)。这种减税不仅没有违反财产原则,而且是最公正、最有益的。议员们不认为用灯塔的剩余收入资助穷海员和他们的家属有任何既得利益的动机,因为个人特权得以保全的既得利益的本质是大家和法律所熟知的。议员们真诚地对已经发放的养老金或其他福利工作不进行丝毫干涉。他们认为不把现在任何人都无权得到的权利给予新的个人,根据公共政策的理由,并不是公正的……议员们认为,灯塔管理费应由灯塔使用费支付。用前一代人为了保护船只避免触礁而缴纳的收入建造的灯塔应该是今天在英国海岸航行的人们的自然而公正的遗产。他们应该自由地享有环境所能允许的尽可能低的收费标准,其他的任何考虑都不应该成为问题。

  灯塔税用于慈善事业的做法于1853年停止。结果,这使灯塔税的降低成为可能,价格更接近边际成本,而且无数默默无闻的海员和他们的家属的待遇变得更糟。而我们发现,由领港公会统一管理所有的灯塔并不一定会带来这一后果。

  这种变化是1853年调整的一部分,这一调整就是设立商业海洋基金。灯塔税(和一定数量的其他款项)提供给该基金,该基金用于经营灯塔的支出和其他涉及航运的开支。1898年,这一制度又有所变化,即取消了商业海洋基金,设立通用灯塔基金。这项基金全部由灯塔税提供,它仅用于灯塔服务的管理。同时,计算灯塔税的制度也简化了。每个航次的纳税不再像以前那样根据船只经过能够获益的灯塔的数目而定。1898年所确定的基本上就是第二节中描述的筹资和管理制度。当然,细节上稍有变动,但制度的基本特征自1898年以来一直保留了下来。

结论

  在第二、三节中,英国灯塔制度的概况及其演变表明,从穆勒、西奇威克和庇古的论述中所得到的结论有很大的局限性。穆勒似乎认为,假如类似英国灯塔的筹资和管理制度这类事物没有建立起来,那么灯塔的私人管理是不可能的(大多数现代读者可能并不是这样理解他的)。西奇威克和庇古认为,假如存在受益于灯塔而却不能向其收费的船只,那么政府就必须加以干预。然而,受益于英国灯塔却没有缴纳使用费的船只主要是那些不在英国港口停靠而由外国船主管理的船只。在这种情况下,不清楚所需要的政府行动的性质是什么,也不清楚政府应该如何行动。例如,尽管俄国、挪威、德国和法国政府的船只并没有在英国停泊,这些政府是否必须缴纳使用费?或者是否必须支付给英国通用灯塔基金一笔税款?或者还是由英国政府拿出部分税收支付给灯塔基金以弥补外国政府没能缴纳的缺额?现在让我们考察一下,如果用普通税代替灯塔税将会发生什么情况(这似乎是萨缪尔森希望看到的)。首先,这将会增加英国政府特别是财政部为控制补贴的数量而监督管理灯塔的责任感。财政部的干预会降低灯塔管理的效率。另外还有一个后果。因为现在的收益是从灯塔服务的消费者那里得来的,所以成立一个代表船主、水险商和货运主的灯塔咨询委员会,可以向其咨询有关预算、灯塔管理、特别是有关新的工作的有关事务。用这种方法,灯塔服务对那些使用其服务的人将更容易引起反应,因为它是船运业为追加服务所作的现实的支付。只有当附加收益的价值超过成本时,他们才愿意改变原有的安排。如果灯塔服务从普通税中筹措资金,那末调整安排将不会发生,服务的效率由此就会降低。总之,我们似乎可以得出一个可靠的结论,即用普通税支付灯塔服务其结果将导致低效率的管理结构。从资助灯塔服务的方式的变化中,萨缪尔森所看到的就是这种进步吗?那些现在由于灯塔税而避开英国航行的船只将来也会这么做。如果这种情况发生,使用费和免税的形式意味者对大部分船只而言,航行的次数将不受缴纳灯塔费这一事实的影响。因为灯塔税而造成的海难事故的数目——如果有的话——不可能很大。我理所当然地认为。取消灯塔税的好处是微不足道的,同时这种管理结构的改变又将造成若干损失。

  问题仍然存在:这些大人物在他们的经济学著作中怎么会得出与事实相矛盾的有关灯塔的论述——就具体的形式而言是含混不清的,就政策而言可能是错误的?解释是:这些经济学家有关灯塔的论述都不是仔细研究或阅读其他经济学家的详细著述的结果,尽管文献中有大量的有关灯塔用途的论述。就我所知,没有一个经济学家对灯塔的财政和管理作过广泛深入的研究。灯塔只是凭空拿来作为一个例子。灯塔例子的目的是提供确定的细节,以具有艺术意味的逼真的事物来代替空洞和虚幻的叙述

  对我来说,这是一种错误的方法。我认为我们应该去发现能指导我们如何组织和经营各种活动的普遍原则。但这种普遍原则不一定是有益的,除非它们是从研究这种活动在各种不同的制度内的实际工作情况中得出来的。这类研究使我们能够发现在决定结果中哪些因素是重要的,哪些是不重要的,以便使结论有一个坚实的基础。这样做还有一个用途,就是能向我们展示可供我们选择的社会方案的多样性。

  本文中有关英国灯塔制度的论述只是揭示了某种可能性。早期的历史表明,与许多经济学家的信念相反,灯塔的服务可以由私人提供。那时,船主和货运主可以向国王申请允许私人建造灯塔并向受益的船只收取(规定的)使用费。灯塔由私人建造、管理、筹资和所有。他们可以立遗嘱出卖和处置灯塔。政府的作用局限于灯塔的产权的确定与行使方面。使用费由灯塔的代理人收取。产权执行问题对他们与对向船主提供货物和劳务的供给者并无二致。产权只有在其调节使用费价格这一点上起着异乎寻常的作用。

  后来,英格兰和威尔士的灯塔委托给领港公会,一个对公众负责的私人组织,但费用继续由船只的灯塔使用费支付。萨缪尔森所热衷的制度——由政府从普通税中筹措资金,从来没有在英国实行过。这种政府筹资的制度并不一定要排除私人企业建造和管理灯塔,但它似乎不允许私人拥有灯塔(除非是很小的形式),这与持续到19世纪30年代末的英国的体制有很大的出入。当然,政府筹资很可能意味警政府既管理灯塔又拥有灯塔;我不知道这种政府性的制度实际上是怎样运行的。比尔斯对美国灯塔的定义——“在海滩上的、上面挂有一盏由政府管理的灯的高大建筑物,是政治家的朋友”——并没有说明全部事实。

  我们可以得出结论,经济学家们不应该把灯塔作为只能由政府提供服务的例子。但本文不准备解决灯塔服务应该怎样组织和溶资的问题,这锦要更仔细的研究。同时,本文希望探讨最好由政府提供的服务的经济学家应该举出一个比灯塔更有说服力的例子。

  《论生产的制度结构》三联出版社1994

 


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加入日期:2007/1/3浏览次数:2328
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