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公共选择理论及其启示与借鉴

§12.3    公共选择理论及其启示与借鉴

 

§12.3.1        什么是公共选择理论

公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科,它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。

公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南说:“公共选择是政治上的观点,它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯·缪勒的定义常被西方学者引用:“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究,或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的:国家理论,投票规则,投票者行为,政党政治学,官员政治等等。”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在他们合著的流行教科书《经济学》中的定义是:“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式,指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择;研究了当国家干预不能提高经济效率或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵;还研究了国会议员的短视,缺乏严格预算,为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”通过这些定义,我们不难对公共选择理论及其研究的主题有一个概要的了解。

公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上,人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品;在政治市场上,人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策,后一类行为是政治决策,个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为,在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动,即在经济市场上追求自身利益的最大化,而在政治市场上则是利他主义的,自觉追求公共利益的最大化;同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标,是不可理解的,在逻辑上是自相矛盾的;这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式,用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面,从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙,创立使二者融为一体的新政治经济学体系。

公共选择理论产生于20世纪40年代末,并于五六十年代形成了公共选择理论的基本原理和理论框架,60年代末以来,其学术影响迅速扩大。英国经济学家邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父”,他于1948年发表的《论集体决策原理》一文(载《政治经济学杂志》19482月号),为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的《委员会和选举理论》被认为是公共选择理论的代表作。公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。布坎南是从20世纪50年代开始从事公共选择理论研究的,他发表的第一篇专门研究公共选择的文章是《社会选择、民主政治与自由市场》(载《政治经济学杂志》第62期,19544月号)。布坎南与戈登·塔洛克二人合著的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》被认为是公共选择理论的经典著作。布坎南因在公共选择理论方面的建树,尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础,而获得1986年度诺贝尔经济学奖。此外,著名经济学家阿罗和唐斯对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献。

 

§12.3.2        直接民主决策机制的分析

 

直接民主决策机制是指公民直接投票,参与公共决策,并以投票结果作为最终选择的一种决策制度。按投票获胜的规则不同,直接民主决策机制又可分为一致同意规则和多数票规则。

一致同意规则是指一项决策,须经全体投票人一致赞同或没有任何人反对,才能获得通过的一种投票规则。该规则实行的是一票否决制,根据这个规则做出的集体决策,可以满足所有投票人的偏好,因此,一致同意规则可以达到帕累托最优状态,这一点已经由维克塞尔和林达尔提出的维——林模型得以证明。但在实际中,一致同意规则由于一些明显的缺点而难于被普遍使用。这些缺点是:(1)决策成本太高。有人曾证明,在三个人的场合一致同意就难以达成决策,在成千上万人的社会就更加困难。(2)这一规则要求人们在投票时能真实表达自己的偏好(如希望的公共物品数量及自己愿承担的税收份额),而由于公共决策利益分享的特殊性,投票者会采取策略行为隐瞒自己的真实偏好,以使自己获得更大利益而承担较少的成本。在多数投票者持有这种动机时,将使决策无法达成。(3)这一规则会被某些不良用心的人利用,从而造成少数人的苛政。因为任何一个人都有否决权,不良用心的人会借此敲诈那些极想使表决议案通过的人,以获得好处。基于此,一致同意规则只有在较小范围的公共决策活动中才是适宜的。

多数票规则是指一项决策须经半数以上投票人赞成才能获得通过的一种投票规则。多数票规则又分为简单多数票规则和合格多数票规则。按照简单多数票规则,只要赞成票超过1/2,议案或决策就可以通过。按照合格多数票规则,赞成票必须高于半数以上的相当大的比例,议案才能获得通过。这种合格多数票规则又可以分为2/3多数制、3/4多数制、4/5多数制等。简单多数票规则最为基本和常用,实践中到底使用哪种具体的投票规则,通常要以被表决议案的重要性而定。多数票规则能在较大程度上克服一致同意规则的缺点,那么,它是否是理想且无懈可击的一种规则呢?下面对此进行分析。

1.投票悖论与阿罗不可能定理

我们先通过例子来说明投票悖论。假定有三个选民甲、乙、丙,每人要共同面临ABC三种选择方案,A代表高水平的财政支出方案,B代表中等水平的财政支出方案,C代表低水平的财政支出方案。每个人的偏好顺序由表12——1表示。

 

12—1                选民个人偏好顺序排列表(1

         排序

选民

第一选择

第二选择

第三选择

选民甲

A

B

C

选民乙

B

C

A

选民丙

C

A

B

 

按多数票规则由三个人对三个方案进行两两投票表决,看能否排出一个稳定的集体偏好顺序来。先就AB表决,选民甲和选民丙认为A好于B,选民乙认为B好于AAB的表决结果为21A获胜。再就AC表决,道理同上,AC的表决结果为12C获胜。至此,如果集体偏好具有传递性,C将最终获胜,偏好顺序为CAB(“>”表示排序上优先于)。但如果再就CB表决,选民甲和乙认为B好于C,选民丙认为C好于B,表决结果BC,集体偏好顺序为CABC。这样,就出现了投票循环现象,投票结果不具有传递性和稳定性。这种在多数票规则下,投票可能不具有稳定一致的均衡结果的现象,被称为投票悖论。由于早在18世纪80年代,法国社会学家孔多塞和数学家博尔塔就发现了这一现象,因此也被称为孔多塞悖论。

那么,是否可以在投票程序上通过某种“技术”性的改变来消除投票悖论呢?为此我们引入淘汰制,即两两表决中获胜的方案才可继续参与表决,而未获胜的方案则淘汰出局,不再参与表决。如上例,AB先表决,AB,则B被淘汰;A再与C继续对决,CA,表决结束。其结果C最终获胜,且是稳定和唯一的。但是,我们会发现,如果改变投票程序,比如先让BC进行表决,胜者再与A对决,则会出现A最终获胜的结局。这时尽管选民的个人偏好没有任何的改变,表决结果也是唯一的,但结局却和前面不一样了。由此可见,在淘汰制的直接民主决策机制下,虽然消除了投票悖论,但投票的结果依赖于投票程序,投票程序的改变将直接影响到决策结果。这就又出现了问题,如何在不违背民主宗旨的前提下来确定投票程序呢?能有效保证投票程序不被人为操纵吗?遗憾的是,这些问题几乎无法被理想地加以解决。这就是多数票决策规则面临的困境。经济学家阿罗经过研究并用数学方法证明,不存在一种既满足民主制度的一切要求,又能把已知的各种个人偏好顺序总合为统一的社会偏好顺序的政治机制或集体决策规则。这就是著名的阿罗不可能定理。

2.单峰偏好与中间投票人定理

阿罗不可能定理的结论尽管是悲观的,但仍然没有使人们停止在消除投票悖论、寻找更好的投票规则方面的探索。早在1958年,针对投票悖论,邓肯·布莱克在他的《委员会和选举理论》一书中提出,通过适当限制个人偏好以适应某种特殊模式,则多数票规则很可能会产生一种均衡的投票结果。这种由布莱克强加给个人偏好的特殊模式就是这些个人具有单峰偏好(Single—Peaked  Preferences)。

所谓单峰偏好,是指个人在一组按某种标准(如数量大小)排列的备选方案中,有一个最为偏好的方案,而从这个方案向任何方面的游离,其偏好程度或效用都是递减的。如果一个人具有双峰或多峰偏好,则他从最为偏好的方案游离开,其偏好程度或效用会下降,但之后会再上升。

布莱克进一步指出,虽然对同一组方案各个投票人的单峰偏好的形状可能是不一致的,但只要是单峰型的,简单多数票规则一定可以产生出唯一的均衡解。也就是说,如果所有的投票者的偏好都是单峰型的,则不会出现投票悖论。我们可用下面的例子来说明布莱克的这一理论。

将上一个例子中选民丙的个人偏好顺序作一些调整,调整后的结果见表12—2

 

12—2                选民个人偏好顺序排列表(2

         排序

选民

第一选择

第二选择

第三选择

选民甲

A

B

C

选民乙

B

C

A

选民丙

C

B

A

 

按多数票规则对ABC三个方案进行两两表决,在AB的表决中,BA;在AC的表决中,CA;在BC的表决中,BC。表决的最终结果是唯一的,且具有传递性,显示出的集体偏好顺序为BCA。我们再将表12—1和表12—2分别用坐标图表示,以观察一下不同偏好的“峰”型。

12—1反映的是表12—1的个人偏好结构,而图12—2反映的是表12—2的个人偏好结构。两个图的区别在于,在图12—1中,甲、乙两个选民的偏好线是单峰型的,选民丙的偏好线是双峰型的,导致了投票悖论的出现;而在图12—2中,三个选民甲、乙、丙的偏好线都是单峰型的,其投票结果是唯一和稳定的。这就验证了单峰偏好理论。


 

将个人偏好限定为单峰偏好在理论上是完全可以的,但在实际中却行不通,因为这违背了“民主”的基本要求(无限制选择)。因此,是否能有效消除投票悖论,还要取决于单峰偏好在多大程度上存在。布莱克认为,在大多数场合,个人的偏好结构会呈现出单峰型,特别是投票者面临一维选择时(如一种公共物品的不同数量的选择)更是如此。顺便说明一下,投票悖论只在备选方案超过两个时才会发生,在只有一个或两个备选方案时,则不会出现投票悖论。出现投票悖论的概率大小主要取决于备选方案的数量,并与其成正比。

如果我们再仔细观察表12­—2的资料,还会发现一个有趣的现象,在个人偏好都是单峰型的条件下,两两表决后,最终获胜的方案是B,而这正是中间投票人乙的第一偏好。所谓中间投票人是指这样一位投票者,他的偏好正是处于所有投票者的偏好的中点上,高于他偏好的物品数量的人和低于他偏好的物品数量的人正好相等。刚才我们谈到的有趣现象,实际上验证了中间投票人定理。

正式提出中间投票人定理的是唐斯。他在1957年出版的《民主的经济理论》中指出:如果在一个多数决策模型中,个人偏好都是单峰型的,则反映中间投票人意愿的那种政策会最终获胜,因为选择该政策不仅使中间投票人获益最大,也使其他人损失最小。

中间投票人定理在单峰偏好理论的基础上又进了一步,它对多数票规则下,在消除了投票悖论后的投票结果方面做出了富有洞察力的预见,并为政党和政治家的竞选方案的选择提供了理论指导。

3.偏好强度与投票交易

在经济市场上,消费者是可以表示自己的偏好强度的,其方式是对自己喜欢的商品支付较高的价格或增加购买量。在政治市场上,多数票规则的缺陷之一是没有考虑每个人对不同表决方案的偏好强度,无论一个人对某种方案的偏好多么强烈,他也只能投一票。由多数票通过的方案或政策会损害少数人的利益,如果少数投反对票的人由于该方案或政策的实行所付出的成本大于多数投赞成票的人因此获得的利益,这时投票交易的产生就有了条件。

假定一个社区有三个备选项目,分别是医院、幼儿园、图书馆。该社区有三个投票人,分别为选民甲、选民乙、选民丙,表12—3显示了每个项目对于每个投票人的效益(负号表示净损失)。

 

12—3            投票交易可以增进福利

项目

投票者

净效益之和

选民甲

选民乙

选民丙

医院

200

-55

-50

95

幼儿园

-30

150

-40

80

图书馆

-120

-65

300

115

 

每一个项目都有总的净效益,如果全部通过,则该社区作为一个整体会获益。但是,如果每个项目单独表决,按多数票规则,都会被否决,即任何一个项目都无法立项建设。投票交易可解决这一难题。我们看一下选民甲与选民乙能否进行交易,假定两人互投赞成票,甲可获170单位的净效益,乙可获95单位的净效益,因此交易可以达成,使医院和幼儿园方案均获通过。同理,选民甲和选民丙也可达成交易,互投赞成票。最后,三个项目因为选民互投赞成票均获通过,而这增加了社区的整体利益,是有效率的。

当然,投票交易并非总能增加经济福利,在一定条件下,它也会损害经济福利。对于投票交易,经济学家一直存有争议。它的赞同者认为,与私人物品的商品交易会导致有效的私人品提供一样,通过投票交易,也会导致有效的公共物品提供。他们还强调,这种投票交易有可能显示偏好强度,从而建立一种稳定的均衡。而且,投票交易中的妥协对于民主体制的运作是必不可少的。与此同时,它的反对者认为,投票交易会让特殊利益集团获利,而这种获利不足以抵消由此产生的全部社会成本。此外,投票交易往往还是财政支出规模扩大与政府膨胀的原因之一。但不管怎样,从“技术”的角度,投票交易确实可以作为消除投票悖论的一种手段。

 

§12.3.3             间接民主决策机制的分析

 

间接民主决策机制是指不由公民直接投票进行公共决策,而是由他们投票选举出少数人作为代表,并授权这些代表按确定的政治程序做出公共决策的一种决策制度。它也被称为代议制民主决策机制。由于直接民主决策机制的复杂性和运行的高成本,使其不能成为经常使用的决策机制,在西方国家现实政治生活中,实际运行的主要是间接民主决策机制。

前面我们对直接民主决策机制的分析,其内容是关于公共选择程序与规则的理论,属于公共选择理论中的投票理论。它分析的其实是一切民主投票方式中的一般性问题,揭示的一般原理也适用于间接民主决策机制。此外,在间接民主决策机制中,还有一些特殊问题需要研究。我们知道,在间接民主决策机制中,有三类主要的决策参与者,即选民、政治家和官僚,他们的行为目标和特点将对决策结果产生重要影响。因此,了解和分析这些活跃在政治市场上的人们的行为方式,对把握间接民主决策机制的运行规律是非常必要的。这些分析构成了公共选择理论的另外一个重要方面,即关于政治行为的经济理论。由于篇幅的限制,在此只介绍一些结论性内容。

1.选民行为目标和特点

选民是政治市场上的需求者,在间接民主决策机制中,选民的主要任务就是选举他们的代表,他们在进行这些活动时的行为动机和目标与在经济市场上作为消费者时的行为动机和目标会有不同吗?公共选择理论是这样认为的:选民个人无论是作为消费者还是投票者,无论是在经济市场上还是在政治市场上,其行为动机和目标都是一致的,都是为了追求个人利益最大化,即都作为理性的经济人在进行经济活动或政治活动。这是公共选择理论一以贯之的基本假设。

选民为什么要去投票?唐斯认为,选民是理性的,他参与投票的目的是为了通过参与政治获得预期效用的最大化。唐斯的这个观点后来被称为“理性投票人假设”。

按理性投票人假设,选民的行为会有哪些特点呢?

1)某些选民会放弃投票权。公共决策结果是一种公共物品,这本身会诱发“免费搭车”行为。在投票的成本较高,个人对投票结果的影响又微乎其微的情况下,一些选民会理性地放弃投票权。但这样的选民一多,决策结果的可靠性就值得怀疑了。

2)某些有着共同利益的选民会结成特殊利益集团。与某些选民对投票和公共决策漠不关心相反,另有一些选民会积极参与投票和公共决策过程。因为公共决策的内容是具体的,总有一些决策项目和某些人的利益有着更密切的联系,如农产品补贴决策与农场主、武器购买决策与军火商等,这种与某一公共项目有密切利益关系并在公共决策中发挥重要作用的群体,我们称之为特殊利益集团。特殊利益集团形成后,他们会组织起来,游说国会、总统,使其做出有利于自己的决策。并非所有的共同利益者都能形成这里所说的特殊利益集团,一般说来,人数较少并通过集体行动可获得较大利益的选民团体易于结成特殊利益集团。其原因在于,这样的组织能有效解决成员过多产生的“免费搭车”问题。特殊利益集团及其活动常常是财政预算超支的一个重要原因。

2.政治家行为目标和特点

政治家和官僚是政治市场上的供给者。政治家由选民选举产生,其基本职责是代表选民进行决策,他们的身份如议员、总统或总理(首相)、州长等。同样的问题是,政治家是否会始终真正代表选民的利益,他们的行为动机和目标是为了使公共利益最大化吗?对此,公共选择理论给出了否定的答案。并认为,政治家也是理性的经济人,他和消费者、生产者具有同样的行为动机,即追求自身利益的最大化,其具体目标是当选或连任,也可说是争取选票最大化。在这一假设前提下,政治家的行为具有如下特点:

1)政治家在竞选时会宣布一些最能被“中间投票人”接受的政策主张。因为这样做符合“中间投票人定理”,易于获得多数人的选票。但中间投票人的偏好最易被任意解释或引导,这往往使竞选者拿出一些含糊不清、相互接近的政策来蒙蔽选民,反正先当选再说。而一个原本就含糊不清的政策,其实施的效果可想而知。

2)在收入政策方面,政治家更多地倾向于用发行公债来代替税收。一般来说,增税容易引起选民的不满,在公共决策中阻力较大;而公债的偿还是未来的事情,甚至可通过借新债还旧债的方式将负担不断推移到更远的将来,比较容易被现在的选民所接受,进而赢得选票。

3)在支出政策方面,政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围。之所以这样做,一是有利于获得和不同支出项目相关联的特殊利益集团的支持;二是钱多好办事,可以突出政绩;三是受到具有信息优势的官僚影响,官僚们是希望扩大本部门支出的。

政治家的这种经济人动机及行为在现实的经济生活中将使公债规模和政府支出规模不断扩大,并将引发宏观失调、通货膨胀、经济运行效率低下等许多问题。

3.官僚行为目标与特点

官僚是由政治家聘任来执行和实施决策的人。官僚的存在是政府能连续运作的必要条件,官僚掌握着管理技能与专业知识,而且他们在政府中的任期比政治家要长,没有他们,政府的工作将无法保持连续性和稳定性。在公共选择理论看来,官僚的行为动机同样是追求自身利益的最大化,具体体现为追求高薪、晋升、特权、恩惠等。而这些都是与财政预算的规模正相关的。因此,尼斯卡宁得出结论说,官僚们的目标是追求预算的最大化。

对官僚行为的认识需注意以下几点:

1)由政治家做出的决策是笼统的,甚至是含糊的,至于一个方案究竟按什么方式运行或实施,是掌握在官僚手中的,官僚总是有不同程度上的决策的权力。因此,官僚并非完全被动地执行政治家的决策,而是有一定的主动权。

2)由于政治家与官僚之间信息的严重不对称性,使得政治家在决策时不得不依赖于官僚的配合,从而使官僚能够对政治家的决策施加重要影响。

3)也是由于信息的不对称,尽管政治家可以对官僚的行为进行监督和约束,但其效果十分有限。这也许是政府行政效率低下的一个重要原因。

 

§12.3.4             公共选择理论的启示和借鉴意义

 

尽管我国与西方资本主义国家的政治制度不同,财政决策和运行的政治环境不同,但从公共决策体制来看,也有相似之处,即都属于代议制民主决策体制。因此,以西方代议制民主决策体制为研究对象的公共选择理论是可以并能够为我国财政决策机制的改革和完善提供借鉴的,它的一些分析思路和结论也为我们研究财政制度和决策管理问题提供了有益的启示。

1.公共选择理论中的“经济人”假设,为我们的财政决策机制设计提供了富有启发性的思路。政治市场中的“经济人”假设在西方学者中也是有争议的。但从应用角度看,这一假设也许是最接近实际的假设,便于人们以此为依据制定出有效率的制度和政策。这一假设的引伸含义是,若要政治决策能符合公共利益最大化要求,就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制,否则,决策就可能偏离公共利益的轨道。我国的社会实践也证明,仅靠当事人的思想觉悟和道德约束,是难以形成理想的财政决策和有效的财政运行的。

2.公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性,这对我们完善这一机制,实现有效的财政决策具有一定的借鉴意义。我们的政府是代表人民利益的,财政决策应当体现人民的意愿和要求,要做到这一点,仅凭决策者的良好愿望和优良素质是不够的,还必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制,即公民的偏好显示机制。只有充分了解人民的偏好,重大决策让群众知情,让群众讨论和参与,我们的决策才会符合人民的利益和要求。当前,亟待解决的是财政信息的透明度问题,要尽快建立规范、及时、准确的财政信息发布制度。在此基础上,建立和完善有保障的、通畅的公民财政偏好显示机制,以保证财政决策的科学性和民主性。

3.公共选择理论对政治决策程序和规则的研究,对我国完善财政决策程序和规则有重要借鉴价值。决策的结果取决于决策程序和规则。从一定意义上说,在决策中,程序和规则更重要。我国以往的财政决策实践中,在一定程度上存在重结果,轻程序;重人的素质,忽视规则的作用问题。在财政立法中则表现为,重实体法,轻程序法。举例来说,我国的国家预算决策程序和运作程序都存在不科学、不规范的问题,预算的编制、审批、执行、调整到最后的决算,人为的、主观的因素都还太多,制约了预算绩效的提高。这种现象若要改观,就必须加强对科学的财政决策程序和规则的研究。

4.公共选择理论中的“特殊利益集团”理论,对于我们分析我国一些经济和财政现象,并制定相应的财政对策提供了一个有益的视角。市场经济是一个利益和决策分散化的经济,因此在我国也是存在利益集团的。如行业利益集团、地区利益集团、生产者利益集团、消费者利益集团等。在一些地方盛行的地方保护主义就是以行政区划为单位的地区利益集团行动的结果。又如我国的农民利益集团问题,该集团由于人数众多,组织松散,难以形成有力的“特殊利益集团”,从而对公共决策的影响力较小,其利益常受到侵害,各种负担沉重。再如我国的垄断行业价格(注意:是公共定价)过高问题迟迟难以解决,等等。公共选择理论都可给出一些令人信服的解释,这对我们提出和制定有关对策无疑是有助益的。

 

 

 

                 

                  本文节选自http://course.hbu.cn/2004/czx/jc/12.doc


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加入日期:2006/12/29 18:15:50浏览次数:6897
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