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中国共产党领导权的法理基础(十一):立宪党导民主制
文/柯华庆

第七章 立宪党导民主制

 
7.1 立宪的党导民主制
 
        法治首先应当是宪法之治,对党导民主制进行立宪意在使党的领导和党导民主归入到法治的框架下。立宪党导民主制将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一在一起。
 
        有不少法学家认为现代法治就是三权分立和多党竞争的政治结构,认为党的领导与法治无法并行,主张现代法治与政治无关。这实质上是将特定国家的特定政治模式说成是科学的和普适的。现代法治的历史告诉我们,不同的法治模式是某个国家特定时期政治需要的产物,必将随着政治的发展而变化。不同国家的法治总是围绕该国人们的需要而进行设计的,反映该国当时政治力量的平衡。是政治决定法治,而不是法治决定政治。法治根本没有普适的模式,也无所谓先进与否,而在于合适与否、实效如何。我们的法治道路必然与中国的政治制度相一致,需要充分考虑到我们现在所处的历史阶段、约束条件和我们当前及未来的目标,能够有效实现中华民族伟大复兴的法治就是好法治。我国法治最根本的特征是中国共产党领导和人民主权的统一,所以我国的法治必须解决好全面推进从严治党与全面推进依法治国的关系。社会主义法治可以借鉴先进国家的法治经验,但制度创新和理论创新是必不可少的。中国的法治是中国共产党领导的法治,也就是党导法治,是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
 
        哲学家罗素在《权威与个人》中提出人类的根本问题是“我们怎样才能把进步所必需的那种程度的个人首创性和生存所必需的那种程度的社会凝聚力结合起来?”[1]个体首创性与社会凝聚力处于一种紧张关系之中,政治体制必需在两者之间找到平衡。党争民主制着眼于保护消极自由权利,更加有利于保护“把进步所必需的那种程度的个人首创性”。党导民主制的目的是实现共同自由权利,既保护消极自由权利也保护积极自由权利,更加有利于加强“生存所必需的社会凝聚力”。党导民主制的制度设计中包含一个统一的领导党和强大的政府权力,最强政治权力的行使是为了保障弱势群体的权利。然而,最强的权力可能会寻求自身的利益,导致既侵犯强势群体的消极自由权利也侵犯弱势群体的消极自由权利,泯灭进步社会所必需的个人首创性,这也正是党导民主制让人担忧的地方。阿克顿勋爵有一句经典说的是“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”。阿克顿在权力与腐败之间建立必然性是值得商榷的,因为并非每个人都是坏人,权力是绝对必要的善。然而从防范腐败和权力滥用的角度看不失为一种警示:权力很可能导致腐败,绝对权力很可能导致绝对腐败。集权和分权只是防治滥用和腐败的手段,而权力的正当性本身不在于是集权还是分权,而在于权力的运行是为民还是为己,在于是为少数人还是全体人民,在于其是否规范。资本主义制度避免权力被滥用的方法是党争和分权,然而党争和分权却使得党派和政府的权力大大削弱,为资本的横行霸道创造了机会。社会主义制度必须是适度集权的体制,必须是积极有为的政府,然而这种集权不是个人的集权,而是制度化的集权。避免党导民主制变成党主制的方法是通过宪法规范党导民主制,使党导民主制在宪治和法治的轨道上运行。
 
        社会主义制度的本质是共产党的领导权和人民当家作主,社会主义的政治制度必然是党导民主制,社会主义国家长治久安的保障是依法治国。因此,党的领导、人民当家作主和依法治国是社会主义民主政治的三要素。立宪党导民主制将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一在一起。“三统一”是法治统一性的要求,而法治的统一性是政治统一性的具体化、制度化和规范化。
 
        立宪党导民主制的基础是将人民主权基础上的一党领导体制正当化,并通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权紧密结合在一起,同时将部分权力授予中国共产党在党章和党内法规中自行决定,从而形成宪法与党章并存的二元宪治模式。二元宪治体制是一种双层的法治结构,法治的统一性要求党导法规将党内法规与国家法律统一起来。立宪党导民主制可以比作两层复式结构住宅,分为上下两层,通过楼梯将上下两层联接起来,下层是人民主权,是主体结构,上层是党的领导,宪法是联接上下层的楼梯。党内法规和党导法规的法律地位由宪法所赋予从而保障其正当性。问题的关键变成了如何严格按照法治标准落实党内规治和党导规治。如前所述,领导党是有德性的政党,所以党内规治分为党法之治和党德之治。
 
        立宪党导民主制中“立宪”的根本意义在于使得宪法成为真正意义的法律,具有强制的约束力和可诉性。在宪法中必须明确设立对领导党的监督机制:党内监督、人大监督和政协监督。党内监督是指党内的监督机构对自身变质的防范,党内监督机构的成员不能是行政机构和立法机构的成员,以起到适度制衡的作用。人大监督就是从人大代表中选取非领导党成员成立独立的机构对领导党进行监督。政协监督是发挥参政党的监督作用,在政协委员中选取代表组成独立的机构,行使监督领导党的职能。党内监督、人大监督还是政协监督都不是完全的制衡机制,而只是有限的适度的制衡机制。除了此类监督机制以外,宪法的重要性在于其是法律,具有强制的约束力。要使得宪法具有约束力就必须有实施机构,没有强制力实施的法律不是真正意义上的法律。立宪党导民主制良好运行的前提是设立宪法法院来保障宪法的实施,领导党只有通过严格的程序才能撤换宪法法院的法官。通过这些机制,立宪党导民主制既能发挥法治的底线功能,也能发挥德治的理想功能。
 
        立宪党导民主制建立在适度赋权论基础上。所谓适度赋权就是公民保留部分权利并将部分权利赋予给国家。公民在保留的部分中有自由支配权,同时党和国家对于人民赋予的权利有自由支配权,并保障公民保留的权利不受任何其他主体的侵犯。适度赋权使得每个人的自由权和财产权都是有限制的,其目标是实现全体人民的共同自由。公民所保留的权利在宪法中为公民基本权利,公民所让渡给党和国家的权利由国家自由支配。适度赋权论将集权与分权相结合、平等与自由相结合、积极自由与消极自由相结合、欲与不欲相结合。
 
        适度赋权是集权与分权的结合。分权学说将社会分为强者(政府)和弱者(个人),认为强者可能侵犯弱者的自由,所以强者必须分权。适度赋权论将权利分为不可让渡的权利和可以让渡的权利,不可让渡的权利是分权的基础,可以让渡的权利是集权的基础。立宪党导民主制理论将社会分为最强者(政府)、强者(组织或个人)和弱者(个人),认为政府作为最强者可以维护弱者不受强者的侵犯,平衡强者与弱者的利益,保障每一位的基本权利。当然,最强者也可能会同时侵犯强者和弱者,所以又需要对最强者进行权力分工。社会关系不是两者之间的关系,而是三者之间的关系。合理的体制是必须有一个强大的国家力量能够对所有强者和弱者形成威慑,对于强者进行约束,对弱者进行保护,同时又对最强者(代表国家的政府)进行适度分权。
 
        适度赋权是积极自由与消极自由的结合。分权理论是基于人的消极自由,集权理论是基于人的积极自由。分权体制强调个人免于政府干预的个人权利保护。集权体制奉行积极的、有为的政府,在权力分配上更强调集中而不是分散,偏重于公民的经济权利和社会权利的实现。立宪党导民主制既可以实现公民的积极自由权利,也同时对消极自由权利进行保护,维护消极自由权利和积极自由权利的平衡。适度赋权是欲的权利与不欲的权利的结合。人人既有不欲的追求,也有欲的追求。不欲的权利就是不可让渡的权利,欲的权利就是可以让渡给其他主体来实现的权利。分权更好地实现不欲的权利,政府是消极无为的,集权更好地实现欲的权利,政府是积极有为的。在宪法层面上,将公民没有让渡的权利作为消极自由权利进行强有力的保护,同时将让渡的权利交给政府去实现积极自由权利。在威权与民主的权衡中我们一般根据“两害相权取其轻”选择民主体制,然而如果以“两善相权取其优”来判断,那么由道德品质高尚和领导能力超强的先进政党主导的威权体制会更好。
 
        适度赋权是平等和自由的结合。人民保留一部分权利,在这个范围内,每个人是自由的;同时人民让渡一部分权利,被让渡的权利实际上是平等的权利,国家行使这部分权利时可以平衡社会不同主体之间的利益。杜兰特在《历史的教训》中指出,“因为人类热爱自由,而在一个社会里,个人的自由是需要某些行为规范约束的,所以约束是自由的基本条件;把自由搞成绝对的,它就会在混乱中死去。因此,政府的首要工作,就是建立秩序;有组织地集中使用暴力,是无数私人手中的破坏性暴力之外唯一的选择。权力当然要集中于中央,因为如果这种力量遭到分割、削弱或者分散,它就无法行之有效。”所以,适度的赋权能够实现平等的自由。
 
        适度赋权可以避免暴政的产生。我们常常说民主制可能会产生多数人的暴政,实际上如果将全部权利赋予给政府,在任何一种政体中都可能产生暴政。如果公民将所有权利都赋予给了政府,而政府按照民主制运行,自然就可能会产生多数人的暴政。如果公民将所有权利都赋予给了政府,而政府按照寡头政治运行,那么就可能会产生少数人的暴政。如果公民将所有权利都赋予给了政府,而政府按照君主制运行,那么就可能产生一个人的暴政。所以是否会产生暴政不在于是否是民主制,而在于是否将所有权利赋予给政府,如果全部赋予就可能产生暴政,只是暴政的形式不同而已。
 
        立宪党导民主制通过合理划分私人领域和公共领域,试图在分权与集权、消极自由与积极自由之间找到适度的平衡。哲学家休谟的判断可谓至理名言:“在所有政府内部,始终存在着威权与自由之间的斗争,有时是公开的,有时是隐蔽的。两者之中,从无一方能在争斗中占绝对上风。在每个政府中,自由都必须作出重大牺牲,然而那限制自由的权威决不能,而且或许也不应该在任何政治制度中成为全面专制,不受控制……必须承认自由乃文明社会的尽善化,但仍必须承认权威乃文明社会生存之必需。”立宪党导民主制通过明确消极自由权利、保障消极自由权利来防止领导党和政府对公民基本权利的侵犯,同时在保障公民基本消极自由权利的基础上,党和政府更加积极有为地组织国民和引导国民去实现公民的积极自由权利,从而实现共同富裕和共同自由。
 
        立宪党导民主制是中国共产党所倡导的社会主义民主政治“三统一”的具体化和制度化,肯定“三统一”就必然肯定立宪党导民主制。立宪党导民主制是社会主义宪政,如果我们有道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,我们就没有理由不接受立宪党导民主制。

7.2 立宪党导国
 
        在社会主义国家,共产党与国家的关系是领导与被领导的关系,简称为党导国。在2016年初听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报的政治局常委会上,习近平明确表示:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”“党领导一切”这个说法,原初是毛泽东在1974年提出来的,但在十一届三中全会之后被认为是党的一元化领导模式而被抛弃。邓小平认为必须改革“党包办一切”、“党政不分”和“以党代政”的一元化领导模式,实行党政分开。1980年8月在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中,邓小平系统论述了解决党政不分、以党代政的问题。中共十三大提出,政治体制改革的关键首先是党政职能分开。
 
        党政关系是党国关系的核心,党政不分实质上是党国不分,党政分开实质上就是党国分开。党国不分模式简称“党国模式”,是国民党统治时期公开宣示的模式,是一党专政,被世人所诟病。中共掌握政权以来,党政关系一直没有明确的定位。60多年来,围绕着党政关系,人们一直在“党政合一”与“党政分开”两种模式之中争论不休,至今没有取得共识。值得注意的是,党国关系是中共不可回避的重大政治问题,2017年中共将召开十九大,若要实现“社会主义制度更加成熟更加定型”,就必须解决这个根本问题。
 
        事实上,自1949年建政以来,中共已经形成一种“党导国模式”。“党国分开”并非“党国分离”,而是“党导国”。“党国分开”与“党国分离”仅有一字之差,但意义完全不同。《中华人民共和国宪法》第二条宣称“中华人民共和国的一切权力属于人民”,同时序言中确立了中共的领导权。中国有十三亿多人口,而中共党员只有八千七百多万,仅仅是其中的一小部分,中共与中国分开是天经地义的事情。但是,分开并不等于分离,“党国分开”并不等于“党国分离”。正如新生婴儿从母体中出来,分开是理所当然的,但新生婴儿与母亲之间不可能分离,而是亲密联系的。根据《中华人民共和国宪法》的规定,中华人民共和国的国体是“中国人民在中国共产党领导下的社会主义国家”,这就决定了中国的党国关系是“党导国模式”。
 
        自1949年以来,中国的政治体制一直就是党导国体制。文化大革命时期的党的一元化领导确实导致了灾难,错误在于是无法无天的一元化领导,这也说明了“党的多元化领导”的重要性。改革开放以后,邓小平在反思文化大革命的经验教训时提出了“党政分开”原则。邓小平最初提出“党政分开”实质上是“党导政”。1986年,邓小平指出,进行政治体制改革,“党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开”,“党委如何领导?应该只管大事,不能管小事”。然而,人们常常不切实际地矫枉过正,将“党政分开”理解成“党政分离”,进而倡导“党国分离”,甚至于罔顾中国的政治现实和政治规律否定中共的领导。我们必须矫枉适正,建立起制度化和规范化的党的多元化领导,新时期的党导国体制应该是立宪的、法治的、民主的“党导国”体制。党导国体制类似于德国的法治国,即通过法律制约国家。德国在开明君主制、君主立宪制和宪政民主制阶段都是法治国,只是不同政体下的法治国模式不同。对于中国而言,不同时期的党导国模式是不同的,现在的关键和务实选择不是忽视作为中国最大政治现实的中共,而是建立起宪治的、民主的的党导国体制。
 
        “党政分离”是多党代议制民主国家的基本制度。长期以来,受多党代议制思维模式束缚,理论界在“党政分开”与“党政不分”中纠缠,没有分清楚“党政分开”与“党政分离”的区别,将“党政分开”等同于“党政分离”。“党政分离”实质上是多党代议制民主国家的基本制度,“党国分离”、“党政分离”、“军队国家化”和“司法独立”等等话语都是西方多党代议制民主的必然结论。在多党竞争民主制国家,一个党只能通过竞选才能执政,落选的政党成为在野党,竞选获胜的成为执政党,执政党执政时有明确期限的。过去的执政党不一定是现在的执政党,现在的执政党也不一定是未来的执政党,这导致党政分离是必然的,党国分离也是必然的,军队不可能是某一个党派的,司法不可能是某一个党派的,因此,“军队国家化”和“司法独立”顺理成章。
 
        中国情况则有些不一样,中共是领导党和唯一的执政党,其他民主党派只是参政党。既然中共是唯一的执政党,中共与政权之间就不可能分离,党国也不可能分离。但是中共仅是中国的一部分,以政党而论,除了中共产,还有八个民主党派,这又意味着中共不能“党政不分”、“以党代政”和“党国不分”。如果我们自信我们的制度,党与政、党与军、党与民、党与学、党与国等等是分开的,但不应该分离也不可能分离。而现在广泛存在的“两块牌子一套人马”仅仅是形式上的“党政分开”,是极端不自信的表现。对党国关系认识产生困惑的根源在于二值逻辑思维。我们以为“党政分开”的对立面是“以党代政”或者“党政不分”,那么既然不能“以党代政”或“党政不分”,那么自然就应该“党政分开”。事实上,“以党代政”或者“党政不分”的对立面是“党政分离”,在“党政不分”与“党政分离”之间有“党导政”。“党政分开”可以是“党政分离”,也可以是“党导政”,社会主义制度下的“党政分开”应该是“党导政”。
 
        我们可以用房子结构来说明“党导政”的结构。党政不分是平层,党政分离则是两个平层,党导政是复式结构住宅,上层是党,下层是政,中间是楼梯连接。正如“党导政”不是“以党代政”或者“党政不分”,“党导军”也不是“以党代军”或者“党军不分”,“党导民”也不是“以党代民”或“军民不分”,“党导学”不是“以党代学”或“党学不分”。总之,“党导国”既不是“党国分离”也不是“党国不分”,而是党国分开后的领导与被领导关系。
 
        将“党导国”等同于“党国不分”另一个原因是没有区分领导与管理的内涵。领导是做正确的事,管理是正确地做事,领导权是决策权,管理权是执行权。中共的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导,是做正确的事,而不是在每件事情上亲力亲为、正确地做事。在党政关系上,总书记与总理的关系就像董事长与总经理的关系,董事长决定做正确的事,总经理按照董事长的指示正确地做事。
 
        同时,新时期的“党导国”应该是立宪的、民主的、法治的和科学的党的多元化领导。所谓党的多元化领导,就是要遵循各个领域的科学规律。比如,党对党的领导应该“党要管党”和“从严治党”,党对社会的领导需要“有张有弛”,党对学术的领导应该是百花齐放百家争鸣,正如习近平所言:“遵循知识分子工作特点和规律,减少对知识分子创造性劳动的干扰,让他们把更多精力集中于本职工作”。
 
        “党导国”还应该是法治的党导国,根据党导国规则进行的党导国。既然党与国是分开的,党又是领导国家的,那么我们就必须建立起党领导国家的领导规则,正像复式结构所需要的楼梯一样。文化大革命的悲剧在于是没有规则的领导,是“无法无天”的领导。我们现在必须进行制度化和规范化的领导,我们应该根据不同领域的规律制定出党领导的刚性规则和柔性规则。
 
        “党导国”应该是立宪的、民主的法治党导国。宪法是党和国家的根本大法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。同理,坚持依规治党首先要坚持依宪治党。现在从严治党与依法治国是两张皮,党导国体制要求将二者在依宪治国之下统一起来,这也是法治统一性的要求。同时,党应该是民主的党,国应该是民主的国,以党内民主引导人民民主,形成民主的党导国体制。党导国应该是法治的,党的领导应该是制度化的、规范化的领导,党导法规架起党规治党与法治国家之间的桥梁,形成党规治党、法治国家、法治政府、法治社会。构建统一的立宪党导国体制是走向现代文明政治的必然选择。
 
        立宪党导国体制将人民主权与党的领导权纳入统一的宪治轨道。中华民族能否走上宪治大道和走上长治久安大道依赖于人们对宪法的信仰。法律必须被信仰,否则形同虚设。宪法必须被信仰,否则我们永远没有法治。每个群体或社会中都会有老大,老大的权力规范除了其他主体的约束,更重要的是从自身长远利益出发自我约束,自我约束的规范化就走上了法治的道路。宪治国家中宪法是老大。
 
        [1]罗素:《权威与个人》,储智勇译,载《罗素文集》(第5卷),吴友三译,商务印书馆,2012年版,第265页。  
 


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加入日期:2017/3/23浏览次数:219
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