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农村集体产权制度改革——也谈土地确权
文/王睿逵

文/王睿逵

  我是土地私有化的积极倡导者。某日见一微信群传上来一篇《乡镇精准扶贫的困惑与反思》的文章,我就随手写了一段评语,内容是:“七十年代末仅仅是把土地的使用权还给了农民,他们就让全国人民不仅吃饱了饭,还有好菜下酒。现在,如果再把土地的所有权还给农民,他们根本就不需要政府扶贫,而且还有本事让全国人民都过上有质量的生活。”群里有几位朋友表示不敢苟同,希望与我探讨这个问题。于是我就先回应了他们的担心,然后再从以下几个方面向他解释了我关于土地私有化的必要性的观点。

  一、关于他们所担心的问题

  首先,土地私有化,不是发生社会动荡的根本原因。

  有这个担心的人很多,我们在学习中国历史的时候,通常能见到这样的表述:“到了王朝后期,土地大都集中在贵族、官僚和地主手中,人民饥寒交迫、流离失所,再加上连年灾荒,农民纷纷发起暴动。”这样的表述给我们的印象是,土地私有化会造成土地兼并,最后农民的土地都被官僚和地主夺走了,从而造成社会动荡。

  要分析这个问题,需要对古代的税制有一个大致的了解。我先以流民现象最严重的唐、明两朝为例,来了解土地兼并的原因。

  这两个朝代的税制都是以租庸调制(唐朝)或类似租庸调制(明朝)为主(虽然两个王朝中、后期都分别实行了类似摊丁入亩制的“两税法”和“一条鞭法”,但由于保守势力的干扰,都没有取得实质性的成功,直到清朝雍正朝才得以彻底实施),租庸调制是以均田制的推行为基础的赋役制度。此制规定,凡是均田人户,不论其家授田是多少,均按丁交纳定额的赋税并服一定的徭役。租庸调定须均田制的配合,一旦均田破坏,租庸调法则失败。到了朝代的中后期,由于人口增加,公家已无土地实行均田制,男丁所得土地不足,又要缴纳定额的租庸调,再加上内外战争导致的兵役负担的加重,使农民无力负担,大多逃亡。这类税制可以做个比喻:某地有一户农民和一户地主,农民和地主家的男丁都是5人,农民家的土地是50亩,地主家的土地是5000亩。按照租庸调法,由于人丁数相同,两家承担的税赋是一样的,而农民家庭由于地少、收入和积蓄都少,如果出现天灾、家庭人口增长过快而得不到新增土地或朝廷税赋加重等情况持续发生的时候,所增加的开支超出了承受能力,他们就很容易出售自己的土地,而在当时重农轻商又没有工业化解决大量就业的环境下,沦为流民就是很正常的事了。而流民现象正是社会动荡的根源。相反,地主由于有大量的土地,收入较多,税赋压力又小,积蓄多,购买土地以增加自己的土地拥有数也就很自然了。

  可见,引发社会动荡的根源,不是土地私有化,而是那种按人丁数来收税的税赋制度。现在,那种按人丁数征税的制度,早已湮没在历史的尘埃里了,而广大的农民兄弟也早已摆脱了当时那种对土地的高度依赖(从现在的各大城市里活跃着的农民工兄弟的数量来看,是完全也以证明的)。所以没有必要担心土地私有化会带来流民现象。

  其次,也有人担心会出现类似英国那样的“圈地运动”

  我的回应是:且不去说圈地运动是不是真的造成了”人间惨剧”,也不说第一次工业革命给英国经济带来的巨大发展。只说圈地运动到底是不是因为土地私有化造成的?圈地运动是新兴资产阶级、地主和贵族依靠国家机器,强迫农民服从圈地法案的历史性事件。这个事件本身恰恰是由于土地私有化制度被破坏的结果。土地私有化意味着土地产权的转让必须建立在不违背土地所有者意愿的基础上,任何人、组织、政府都不能违背土地所有者的意愿强行占有他人的土地。所以,圈地运动的发生是由于当时法治环境不完善所造成的。相反,如果不是因为土地私有化,新兴资产阶级、地主和贵族圈起地来只会更加的肆无忌惮,他们只需要直接使用暴力把农民从土地上赶走就是了,而不需要大费周章的通过议会颁布多达4763件的有关圈地的法案,所以土地私有化不仅不是导致圈地运动的原因,正相反,它是保护农民土地所有权的一个屏障,尽管这个屏障在当时还很脆弱。因此,如果要避免圈地运动所造成的“恶果”,不仅不能没有这个“屏障”,还必须使用法治做为钢骨架,把这个“屏障”加高、加固直至坚不可摧!

  再者,也有人担心土地私有化以后会增加城乡建设用地的开支,进而造成公共总开支的剧增,以致难以承受。

  这一点完全不用担心,理由如下:

  土地私有化以后,城乡建设用地必须按市价购买,打破了政府对土地市场的垄断。而土地私有化也必然吸引大量的资金、人才投向农村,就会减少城市的就业压力,释放住房刚需。这样,一方面打破了垄断,另一方面住房刚需又得到释放,那从整体来看,土地价格自然也会降下来。

  相对于无偿划拨,公共设施建设用地需要按市价购买会增加用地成本是肯定的,但增加用地成本,未必就会增加公共建设开支。因为,一方面如上所述,土地私有化后土地的价格本身会下降;另一方面由于增加了用地成本,在没有了土地财政的依赖,公共设施建设必须依靠税费收入的情况下,政府建设起公共设施来也就难以像现在这么任性了。公共建设开支是需要税费来支撑的,而加税的难度显然远远大于精简项目。再者,由于农村土地私有化会分流部分城市的人口,对公共建设的规模和数量的增长也会那相应的减少,甚至出现负增长。

  因此,土地私有化以后虽然会增加城乡建设用地的开支,但总的开支未必会增加。

  另外,钉子户对公共建设项目的干挠不会如想象中的那么大。

  因为,对于出售土地的人来说,公共建设项目虽然会占有自己的土地,但因为是一个自愿的交易,被占有的这部分可以得到一个自己满意的价格,而因为有公共建设项目的缘故,靠近这部分其余土地的价值也能得到一定的提升,只要这个土地所有者不是一个非理性的人,一般这个帐还是能够算得清楚的。即使是全部的土地都被占有,因为有一个自己满意的土地出让收入,在离公共建设用地稍远点重新购置土地或做其他发展也是未尝不可的。这样,钉子户只会是极少的。如果万一出现漫天要价或因各种原因拒绝出售的情况,那天下之大,也不是换不了地方或绕不过去的。

  二、土地“兼并”是好事

  这里讲的土地“兼并”不是指类似“圈地运动”那样运用国家机器、通过暴力、胁迫的手段使土地集中在少数特权者手上的过程,而是指在不违背当事人意志的前提下,通过开放的市场交易,在价格杠杆的作用下,土地慢慢的集中到那些能将土地价值最大化的人手上的过程。

  之所以说土地“兼并”是好事,我是基于以下两个方面的原因。

  1、并不是所有拥有土地的人都能经营好土地。他们之中的某些人可能是种田能手,有的可能是个好工匠、也有人通过自己的努力成为了企业家、科学家、律师、公务员等等,这里面能够将土地的价值最大化的只有少部分,只要不加限制,他们大都会作出理性的选择,或买、或卖、或出租、或租赁,转让双方都能将自己的利益最大化,土地自然会逐步集中到到那些能将土地价值最大化的人手上。而对于社会来说,土地利用率的提高,土地的价值得到了更为充分的体现,从而极大地增加了社会的财富总量。相比现在农村土地的大量抛荒,孰优孰劣,不言自明。因此,土地“兼并”对社会、对个人都是好事。

  2、当今世界早已进入了农业现代化的时代,大规模、机械化集团化农业以其高科技、低成本的优势,正在逐步占领世界农产品的市场,如果限制土地“兼并”,仍满足于农耕文明时期的小地块经营模式,一定会被市场所淘汰。只有紧跟形势、开拓创新才可能在世界农产品市场立于不败之地。现在政府也正在做这方面的工作,国务院关于印发全国现代农业发展规划(2011—2015年)的通知[国发〔2012〕4号]文件中就提出了:要“大规模开展高标准农田建设。按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的思路,(略),加强新增千亿斤粮食生产能力规划的田间工程建设,开展农田整治,完善机耕道、农田防护林等设施……。”但用诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家弗里德曼的话说就是:花别人的钱办别人的事最没效率,花自己的钱办自己的事最经济。这类政府行为缺少价格杠杆的作用,所以通常是成本巨大而又效率低下的,即使能迅速完成农业规模化大生产,其可持续性以及后遗症也是令人怀疑的,这点远的从五十年代的人民公社、合作化、大炼钢铁所造成的的灾难性后果,近的从房地产、汽车、光伏等等产业的现状可以看出。只有在土地私有化的前提下,发挥价格杠杆作用,在自由市场的环境下建立大规模、机械化集团化农业才是切实可行的。

  3、当然,也不是所有的地区都适合建立大规模、机械化的农业,比如丘陵地带、山区等等,那这些地区的土地拥有者完全会在获利的冲动下,想到改变土地用途以增加收入的办法来。即使仍然从事农业生产,他们也可能发展出适合本地区环境的特色农业来。或者像日本和台湾地区一样,通过组建自治商会、农会,把分散的农户组织起来,协同生产与销售,也同样能达到规模农业的效果。

  三、当前农村问题的成因分析和紧迫性

  无恒产者无恒心,农村的土地不是自己的,自然没有人愿意在别人的土地上做长久的打算,再加上“包干到户”导致的小地块种植的弱点和农村资金投入的严重不足,抵御不了大规模、机械化农业的冲击,农民依靠土地获得的收入难以维生,农田水利设施的荒废又使得这种情况进一步的恶化,大量的农村青壮年劳动力离乡背井的去城市、工矿企业谋生。大部分的农村呈现空心化发展的态势,从而引发了一系列的问题:土地继续荒芜,祖祖辈辈用血汗构筑的农田水利设施进一步毁坏,乡村社会治理结构名存实亡,教育、医疗、养老、道德、风俗等问题一个比一个突出。

  如果国民经济持续维持高增长的模式,外出务工人员的收入仍然可以维持着农民家庭的现状,当前这些问题在短期内或许不会造成太大的社会危机,但由于经济下行,原来为农民工提供大量就业岗位的房地产、建筑、钢铁、煤炭等行业均出现产能过剩,特别是钢铁、煤炭等行业,其体制内的职工都在大量的裁员,自然无法提供出更多的工作岗位给农民工,再加上同样是农民工主要就业方向的外资企业陆续迁出中国(如富士康等),以及近几年不断出现的民企倒闭潮,加快了农民工失业率的上升速度。在这种情况下,如果措施不得当,社会危机就完全有可能发生。

  我之所以有这样的观点,主要是基于下列考虑:

  据国家统计局抽样调查的数据显示,2014年全国农民工总量为2.74亿人,再加上需要他们养活的人口,这个数字估计不会少于6亿人,如果其中有30%的人失业,那将是近2亿人断绝了经济来源,那将是怎样的状况?细思极恐!(现在没有这方面的统计数据即使有恐怕也不会太准确,是不是已经超过了这个数字也未可知。)有人可能会认为:“这些人可以回到农村去啊,有什么好担心的。”问题恰恰就出在这里,因为至少有以下几个方面的原因使得他们的回乡之路异常艰难。

  1、可以说40岁以下的农民工已经没多少人会种田了,他们小时候主要的时间在读书,然后十几岁开始进城打工,除了偶尔帮帮忙外,基本上没有多少农活的历练。

  2、很多农村已经无田可种了。由于长期缺乏劳动力,除长辈经营的为数不多的口粮田外,大量的土地已经长期抛荒(即使仍在种植的也有相当比例的土地改变了用途,只是种植些果树、苗木等无须多少人工打理、市场早已饱和的作物),农田水利设施被破坏,想要把荒地复垦成良田、修复被破坏的水利设施,所需要的资金和时间都是他们难以承受的。

  3、农民工的积蓄少,风险承受能力有限。首先,他们中的大部分人缺少必要的技术素养,只能从事一些低端的行业,造成总体收入水平不高;其次,缺乏必要的保障,因伤致贫、因病致贫的情况很多。再次,固定资产(房产)变现受到限制,降低了他们的风险承受能力。还有,红、白喜事、建房、子女上大学对他们来说都是沉重的经济负担,这些事只要摊上一两件,就几乎可以掏光他们的积蓄。再加上农村社会组织约束能力的不足,无法改善日益败坏的社会风气,致使赌博、抢劫、盗窃的恶习滋生,也是导致农民积蓄少、风险承受能力弱的主要原因。

  4、大量的农民工子女成为留守儿童(据权威调查人数约5800万),他们长期的被单亲监护或隔代监护,甚至是他人监护、无人监护,无法象其他孩子那样得到父母的关爱,家长也不能随时了解、把握孩子的心理、思想变化。这种亲情的缺失使他们变得孤僻、抑郁,甚至有一种被遗弃的感觉,严重地影响到了孩子心理的健康发展。而由于父母双方或一方不在身边,对留守儿童学习方面的帮助和监督大大减少,甚至完全减除了,又使他们在学习方面处于一种无人过问的状况。渐渐使他们对学习产生一种无所谓的态度。他们的精力不放在学习上,自然就要在其它方面加以消耗,于是其行为开始出现偏差,各种超越道德、规则的行为开始在他们身上出现。缺乏管教引发行为失范甚至越轨,在留守儿童身上体现极为普遍。北方某省的一项调查显示,在青少年犯罪中留守儿童所占比例已高达20%。而各重点高校农村户籍学生的入学比例越来越低也是一个不争的事实。作为未来依靠的子女因教育缺失,让广大的农民工兄弟更看不到未来的希望。

  四、土地与法治

  法治就是政府在一切行动中都受到事先规定并宣布的规则的约束……在已知的博弈规则之内,个人可以自由地追求他私人的目的和愿望,肯定不会有人又意识地利用政府的权力来阻扰他的行动。(哈耶克《通往奴役之路》第94页)

  当前,我国的土地制度实行的是社会主义公有制,在用地问题上的矛盾非常突出,不少地方政府为了追求“经济发展”和“GDP增长”,强行征用土地,导致血拆事件屡屡发生,土地纠纷已经成为农民上访的头号焦点,成为诱发社会不稳定的重要因素。造成这些矛盾有被征收人自身的原因。而政府权力的肆意行使也不在少数,这正是法治建设的巨大障碍。

  所谓土地私有化其实是法治化,是去除政府的任意专断。虽然提出了农村土地的“三权分立”,但产权仍然是公有的,也就是说政府仍然具有专断性地处置权。将土地的产权由原来的社会主义公有制归属于具体的个人,用法律形式表现土地所有制关系,也就是事先规定并宣布的规则。它包括土地的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权,是排他性的。即除经土地所有者本人同意外,任何人包括政府都无权征用,土地成为个人财产的一部分,除了可以给与所有者的使用收益外,还可以出租、出售、抵押和传及子孙。所以,土地私有化从客观上约束了政府无所不在的权力,使个人能够利用土地资源,按照自己的意愿和目的行动,而不用担心受到来自他人和政府方面的阻扰,安心创造和享用土地带来的财富,而这正是法治的主要内容。同时,土地私有化不仅能为个人安心投资、长久经营带来保障,还能为地方自治奠定了基础,是全面建立法治社会的必要条件。

  五、土地私有化的作用

  如果推行土地私有化制度,可以解决我国当前经济发展遇到的绝大部分突出问题,比如农村问题、城市病、环境污染、就业率、企业解负等等,可以说是对中国经济的大松绑,同时也会促进国家治理模式的转变。

  1、农村问题

  所谓农村问题首先是缺人的问题,大量的人口外流,特别有知识、有技能、有企业家精神的人才以及青壮劳动力的外流,农村普遍的空心化,想要依靠那些迫不得已留下来的老幼妇孺来建设美丽家园,是完全不可能的。所以,要解决农村问题首先得解决缺人的问题。其次,是缺资金,现状是:不仅是城市的投资难以投放农村,就是农村人自己的资金都通过各种渠道千方百计地向城市集中。而缺少资金,想要发展农村经济,那也只能是天方夜谈(当然,国家对农村投入有很多,但投入的是否对路、效果怎样?这不用多说,都是心知肚明的)。

  为什么农村会缺人、缺资金?那些发达国家或地区是不是也这样?我们所知道的,发达国家或地区的农民恰恰是相对富裕的群体,是大多数城市人羡慕的对象(地主)。区别是什么?是我们的土地不够肥沃,还是我们的农民不够勤劳,或者说我们的农民比他们更愚蠢?我这样说,恐怕大多数人都不会认可。我想,至少与他们相比,我们还缺的是一样非常重要的权力,即土地的所有权。土地所有权正如上面谈到的是能够使“个人利用土地资源,按照自己的意愿和目的行动,而不用担心受到来自他人和政府方面的阻扰,安心创造、享用和支配土地带来的财富”。是一种可靠性的保障。因为没有人会傻到安心在不属于自己的土地上投入大量的人力和资金,特别是在经常耳闻目睹某某投资农村因地方政府(县、乡、村)违约、拆迁,求告无门而导致血本无归的情况下。所以,只有在确保自己在农村的投资有一种可靠性的保障,能够传承,能够自由支配,不受他人或者政府政策的变动或者其专断权力的侵害,才能使大量的资本、人才投向农村成为可能。而这些,实行土地私有化制度才是最基本的保障。最新出台的土地“三权分立”政策,土地的所有权仍归政府所有,所以也无法提供这种保障,特别是无法避免政府政策的变动或者其专断权力对投资的侵害。

  同时,私有化以后,土地才是农民的一项重要资产。台湾作家杨度在他的作品《一百年的漂泊》里写道:1950年以前他家是佃农,台湾50年代初的土地私有化使他们有了自己的土地,到了60年代初,他那善于经营的父亲卖掉了其中的一小块地,开了一家生产锅炉的工厂。后来因为他把父亲染上了赌博的恶习,在外面欠下了巨额的债务,被逼无奈,又把剩下的一块地给卖了还清了债务。从此,他家的生活开始走上正轨,80年代末期,还把工厂开到了越南。从这个实例中我们看出土地的价值有多大,它既可以让农民获得开工厂的资本,又能让他们有抵御风险的能力。而在我们这里,除一些特例(拆迁款补偿)以外,土地的价值是体现不出来的,因为,我们没有土地所有权和自由的土地市场。

  2、住房与城市病

  土地私有化,也就不存在政府对土地市场的垄断,小产权房的事情我们都知道,之所以会与产权房的价格相差巨大,归根结底还是因为政府高价卖地。当然,高地价也不一定完全是由垄断带来的,在当前的政策下,资源向城市集中,农民在自己的家乡难以获得更多的发展机会,有的甚至连维持温饱都是个问题,他们大量涌向城市谋生,也是造成城市房价上升的主因。

  如果实现了土地私有化,人才、资本、技术回流农村,也自然会降低对城市住房的需求量。人口的回流,会大大的减轻城市公共设施的负荷,对缓解城市交通、供水、供电等的紧张,对噪音、空气污染防治都大有助益。同时,还能极大地减轻城市的就业压力。而对于农村来说,则可以利用地理优势,大力的发展小水电、太阳能和风能等清洁能源,满足自己的能源增长需求。

  3、土地私有化能在很大程度上避免发生严重的环境问题

  举个例子:一家工厂的污水不经过处理直接排放,污染农田、河流。给附近的农民造成损失。目前的处理方式一般是:1、附近的农民向工厂索赔;2、有关部门对该工厂进行处罚,并责令其安装污水净化设备。而工厂的处理方式有三种:1、处理“好”与政府相关部门的关系,逃避处罚、不安装净化设备、拒绝任何赔偿。2、处理“好”与政府相关部门的关系,罚少量的钱、安装最便宜的净化设备以应付检查、只赔偿很少量的钱。3、接受任何处罚和赔偿,并严格按照规范要求购置设备处理污水。可以说,第2种处理方式是大概率事件,第1,3种处理方式并不常见,除非有某些特殊情况。

  这就是当前的普遍现象。

  可以说,我国当前严重的环境污染,法治环境不完善是一个主要因素。

  另一个主要因素就是土地的公有制。如果说是法治环境不完善造成的,这个好理解。但为什么说土地公有制也是造成严重的环境污染的一个主要因素呢?我是这样分析的:其一:农民没有土地的所有权,只是使用权,所以即使赔偿,根据相关法律法规,所得到的赔偿款也仅仅是一点青苗补偿款,企业为之付出的成本极低,自然就没有投资避免环境污染的压力。其二:对农民来说,种地本来就不挣钱,能得点是点吧,反正家里的主要收入还是来自于青壮劳动力在城市的工作所得。所以索赔的要求也不会太高。但如果实行了土地私有化,情况就大不一样了,农民就变成了监督工厂污染的主体,因为私有化使得这块土地本身的价值得到了体现,污染所造成的损失也就不仅仅是原来那几季农作物的收成了,还要包括因为污染造成的土地价值的降低所带来的严重损失。对工厂主来说,就大大地增加了其排污的成本,更有甚者,如果污染了河道,那导致的可能会是更大规模的索赔。这种索赔即使是在一个哪怕还有一点法治遗存的地方,也是会让工厂主付出不小的代价的,从而使工厂主实现从被动环保向主动环保转变。其他的环境污染(地下水、空气),也是这个道理。

  综观世界经济史,土地的私有化制度对那些发达国家(地区)走向现代性治理之路均有着必然的甚至决定性的作用。比较典型的——从近的来说,1945年麦克阿瑟将军在日本推行的《农民解放指令》、1950年台湾开始推行的“耕者有其田”制度和韩国50、60年代的土地改革。往远的说——现代工业文明的发源地英国,也正是黑死病导致的人口减少打破了封建领主对土地资源的独占,从而催生出土地私有化制,为其走向现代文明打下了坚实的基础(相关论证详见经济学家、诺贝尔经济学奖得主道格拉斯.诺思在《西方世界的兴起》里的论述)。谈起美国的历史,我们更多的是只是不断强调清教徒的贡献,而忽视了英国弗吉尼亚公司殖民方式的转变,他们在仿效西班牙绑匪式的殖民方式失败后,转而将土地平均分配给了他们公司旗下在美洲的英国移民。这些,我们虽然无法像数学模型一样,证明土地私有化政策对其国家走向现代性治理有着决定性作用或者是必经之路,但这么多国家的成功,也可以让我们看到这决不会仅仅只是一个偶然现象。

  另外,要说明的是:土地私有化这个词用得并不准确(但目前没有合适的词可用),因为在几乎所有的国家土地作为一项最为重要的资源,都是掌握在私人的手上,只是发达国家更为分散,更多的人在市场这个无形之手的配置下能够从土地资源中获益,所以有足够开发土地资源的冲动,从而相对于其他国家来说能够有机的投入更多地智慧、资金和劳力,获得更大的收益。而欠发达或落后国家,不管名义上如何,其事实上都只是掌握在少数人或少数集团手里,显然不具备足够的条件。所以,土地私有化,准确地说,或许叫土地资源市场化要合适一些。

  最后,土地私有化也不是一包治百病的灵药,它只是一个国家进入现代化治理模式的其中一个制度,如果没有法治的环境,没有诸多现代治理制度的支撑,它也不可能发挥什么作用。


来源:凤凰财知道


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