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多位官员和专家谈“建立事权与支出责任相适应的制度”
文/柯华庆

楼继伟解读三中全会深化财税改革重点

2013年11月21日 来源:人民日报

  亮点1 预算审批以支出为重点。税收不再是任务,而是预期,财政收入依法征收,该收多少就收多少

  记者:十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,同时提出要建立现代财政制度。怎样理解这些新提法?

  楼继伟(财政部部长)《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,这是对财政职能作用的重要论断,也是一个很大的亮点。

  《决定》提出建立现代财政制度,主要包括三个方面:政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。我国现行财政制度中,存在一些与现代国家治理、与改革要求不相适应的地方。建立现代财政制度,就是要通过改革,使预算管理体制更加科学、有效,税制更加公平、规范,同时要合理确定中央与地方的事权与支出责任。

  记者:如何建立全面规范、公开透明的预算制度?

  楼继伟:预算制度改革重点在三个方面:

  一是改进年度预算控制方式。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面,但核心是收支平衡,而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点,那么每年财政收入就必须完成预算安排,否则就会造成赤字扩大。这样一来,客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题,当经济比较热的时候,完成收入任务比较容易,财税部门会倾向于少收点,民间的钱越多,经济就会越热;当经济比较冷的时候,完成任务不容易,财税部门为了完成任务就倾向于多收,民间的钱少了,经济就会更冷。因此,《决定》明确提出,审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在预算审批以支出为重点后,税收就不再是任务,而是预期,财政收入依法征收,该收多少就收多少,这是一项重大的机制变化。

  二是建立跨年度预算平衡机制。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上,收入预算从任务改为预期,预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制,另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目不能一年一定政策,要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

  三是实施全面规范的预算公开。现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账,简单公开账目。以后预算要更多强调公开支出政策,预算公开除了“报账”以外,要让大家更多知道是怎样一种支出政策,增强预算的透明度。

  亮点2 税制更加公平、规范。加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,增加房产保有环节税收

  记者:推进税制改革的方向是什么,有哪些重要举措?

  楼继伟:根据全会要求,当前和今后一个时期推进税制改革的方向是,根据“五位一体”总布局、总要求,在保持宏观税负总体稳定的基础上,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用,加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  深化税制改革的重点内容包括:全面推进增值税改革,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税问题;推进消费税的改革,调整消费税征收范围、环节和税率,将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围,进一步发挥消费税的调节功能,等等。同时,三中全会还提出要逐步提高直接税比重。一方面对自然资源要素征收,要推进资源税从价计征改革,进一步促进资源节约和环境保护。另一方面,加快完善个人所得税征管配套措施,逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制,加大收入分配调节,更好地体现公平。加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,清费立税,增加房产保有环节的税收。

  清理规范税收优惠政策,也是三中全会确立的重要任务。市场经济是公平竞争的经济,税收优惠政策过多过滥不符合市场经济的一般原则。要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。对于目前已有的优惠政策,要确定期限、限期取消,以后不再开新口子。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩,今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时,严格禁止各种越权税收减免。

  亮点3 事权和支出责任相适应。总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,促进市场统一和公共服务均等化

  记者:《决定》提出要建立事权和支出责任相适应的制度,发挥中央和地方两个积极性。下一步将如何推进这方面的改革?

  楼继伟:事权与支出责任相适应,实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中,首先明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任、哪些是地方事权并由地方承担支出责任,哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任,哪些是中央与地方共同事权相应明确各自支出责任。

  当前中央和地方职责交叉重叠,共同管理的事项较多,这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%,地方实际支出占到85%。这说明很多该中央管的事情中央没有直接管理,委托给了地方去做,再通过专项转移支付给地方提出要求,客观上会不同程度地干预地方事权,地方往往也没有动力做好不适于地方承担的事项,造成行政效率偏低。

  今后,要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求,在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上,充分考虑公共事项的受益范围和管理效率,合理划分中央和地方事权与支出责任,适度加强中央政府事权和支出责任,减少委托事务。《决定》同时提出,要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。在这一基础上,中央和地方按规定分担支出责任,使得一般转移支付和专项转移支付事项获得规范,总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,有利于促进市场统一和公共服务均等化。

  记者:《决定》明确提出,要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式,这样做的目的是什么?

  楼继伟:这一改革切中弊端,是解决当前预算管理中突出问题的重大举措。目前,与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类,包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育。2012年,财政安排这7类挂钩支出,就占到全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用,但也不可避免造成财政支出结构固化,加大了政府统筹安排财力的难度,全国财政从中央到县四级都要求挂钩,也不符合社会事业发展规律,部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”,容易产生“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这种挂钩的另一弊端,是造成财政专项转移支付过多,资金投入重复低效。

  当然,清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出,只是不再采取这种挂钩方式。很多重点支出都是民生领域的,各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排,确保这些领域事业发展的正常投入。

http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cztz/mtbdljw/201311/t20131121_1014343.html

 

王保安:建立事权与支出责任相适应的财政制度

[提要]财政部副部长王保安出席国务院新闻办公室发布会,对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于财税体制改革的内容作了介绍。

财政部副部长王保安(左一) 简静摄

【紫荆网报道 记者 简静】11月19日,国务院新闻办公室举行发布会。发布会邀请了中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟和财政部副部长王保安对十八届三中全会的精神及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行解读,接受并回答港澳台媒体提问。发布会上,王保安对《决定》关于财税体制改革的内容作了介绍。

王保安指出,三中全会《决定》把财税体制改革当作重点之一来描述的,尤其习近平总书记在关于《决定》的说明当中提到了两个重点,一个是财税体制改革是重点,还有一个是司法体制改革是重点。刚才说的句句都是改革,其中财税体制改革是独立的一部分,这体现了党中央对财税体制改革的重视。总书记在说明当中用了600多字,就财税有关问题作了重要指示,我理解这是党中央立足全局、面向未来提出的一个重要战略思想,是科学把握现代国家治理和执政规律作出的重大决策部署,是抓住了改革开放的基础性也是关键环节,充分表明了新一届中央领导集体对当前我国经济社会发展的清醒认识和准确把握,对财税改革在整个改革中的基础性、支撑性的作用,是一个准确的定位。

财税改革为何成为改革重点?王保安解释道:一个是当初建立社会主义市场经济体制的时候,许多改革措施并没有落实,比如要划分中央与地方的事权问题,比如说建立个人所得税综合与分类相结合的征收制度问题。

第二个是有些制度随着经济社会发展形势的变化,不适应了,比如说增值税,中央与地方分成,就带来了地方为了追求财政收入,有可能会偏重于上工业项目,对地方生态环境的治理、公共服务的提供方面可能在有些地方会受到一些削弱。再比如说生态环境领域,我们的税收调节力度还不大,也就是说税收制度的设计有重复征税,还有调节不到位的问题,这两个问题是并存的。

正是因为存在这些问题,在当前的形势下,我们1994年建立起来的财税体制制度优势受到了削弱,从这些角度来讲,我们确实又到了启动新一轮财政体制改革的时候了。

王保安还提到,财税改革的路径为三大板块:一是深化预算管理制度改革;二是深化税制改革;三是建立事权与支出责任相适应的制度。

王保安进一步解释,要建立事权与支出责任相适应的财政制度。当前存在的主要问题,一是中央一些事权过多地委托给了地方,而地方的事权,中央承担也不少,权责不明确。这样带来什么问题?事权的问题,中央和地方划分不清带来什么问题?对于单一制国家来说,这是不是一种正常现象?一方面中央财政的收入占48%,另一方面中央本级支出只有15%,地方的支出占85%,这两个将近一半怎么变成了15%和85%呢,靠的是转移支付。其中专项转移支付,我刚才说了,二百多项,实际上是中央过多的干涉了地方的事权。专项转移支付,有的还要地方配套,地方没有能力配套就可能在执行一些公共服务也好、进行一些项目时也好,就会打折扣,影响我们的操作效率。

随着政府职能的转变,进一步界定政府与市场、政府与社会的关系,对于那些公共事项,按照公共事项的受益程度、受益面,按照信息化的推进程度和管理效率的需要,考虑这些因素,进一步理清中央和地方的事权,根据这些税权以及收入情况再来划分,按税再进行调节和分配。

http://www.zijing.org/htmls/dujia/540613.shtml

财税改革:理清事权与支出责任

中国经济导报记者|潘晓娟

  十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,为我国社会经济全面改革描绘了一幅宏伟蓝图。深化财税体制改革不仅作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分,而且还被提升至关乎“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。

  针对十八届三中全中传递出的财税改革亮点以及绘制的财税改革蓝图,中国经济导报记者采访了业内相关的专家学者。

  “十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提升了财政在国家治理中的定位,明确了未来10年中国财政改革的目标、关键领域等一系列问题。”中央财经大学财政学院院长马海涛在接受中国经济导报记者采访时表示,国家的运行以及政府组成部门的运转都离不开财政的支持,随着市场经济下公民法治意识、权利意识的提升,要求政府提供公共服务的机制与方式也发生了巨变,财政也必须适应这种变化,来调整财政资源的决策方式、实现财政重心的转移。

  1、财税是国家治理的基础和重要支柱

  在国家的各种改革方针政策中,财政税收的角色始终十分特殊。这不仅是因为“兵马未动,粮草先行”,更因为政府收支本来就是政府所从事的所有活动的经济基础。

  “政府做任何事或从事任何活动,都是要花钱的。政府所花的钱,来自财政支出的拨付。政府要花钱,就要筹钱,就得有钱的来源,政府所筹措的钱构成了财政收入。没有财政支出的拨付,没有财政收入的筹措,就不可能有政府职能的履行,也就不可能有国家治理的实现。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对中国经济导报记者介绍说,围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排,表明了财政制度的现代化与国家治理的现代化息息相关。只有打下现代财政制度的坚实基础,才能收获到现代国家治理体系和治理能力的成果。

  财政部财政科学研究所所长贾康在接受中国经济导报记者采访时指出,十八届三中全会非常明确地提出了要建立现代财政制度,而建立现代财政制度是与建立现代国家、现代社会、连接中国梦这个伟大民族复兴愿景以及实现现代化战略目标相对应的,这是一个新的表述。财政税收是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制不仅可以起到优化资源配置、维护市场统一的经济方面的推进作用,它还是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

  马海涛分析认为,财政不仅是参与和调节社会财富分配的基本和重要手段,直接关系到人民群众切身利益的维护,也是社会公平正义实现的重要制度保障。社会财富分配合理了,社会就会趋于公平和谐;反之亦然。

  2、完善立法让阳光财政得以实现

  在业内一些专家学者看来,现代财政首先是法治财政,以法律来调整和约束政府间事权与支出责任划分,才能做到科学、合理地配置政府间的财力和事权关系。

  “国家治理能力有赖于整个国家机器以及各级政府的治理能力,因此,各级政府间的财权和事权的科学、合理配置,是财政改革和转型的一个关键。”马海涛对中国经济导报记者介绍说,要提高各级政府的治理能力,必须跳出集权与分权的传统改革思路,按照“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三大原则来配置政府间事权和支出责任划分,实现中央政府与地方政府间的激励相容。并且,政府间事权的划分也需要以法律的形式来加以约束和强化,从而更好地建设法治财政。

  贾康介绍说,完善财政的法制建设非常重要,因为财政总体上是规范分配的体系,“政府的钱从哪里来?要有税法,要有收费相关的严肃法规;用到哪里去?要有支出这方面的规则。钱从哪里来?用到哪里去?这些都需要有预算法以及国家其他配套的相关法规体系,这里面的立法任务是至关重要的。”

  在当前这一场全面深化改革的重大战役中,深化财税体制改革最为关键。高培勇分析认为,推进政府预算管理立法的修订与完善,才能最终实现依法理财的改革目标。通过政府预算治理国家,是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。作为政府财政收支安排的一个基本计划,政府预算反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围、方向和重点。在高培勇看来,通过政府预算,人们可以评价政府收支运作的成本,考核国家治理工作或活动的绩效。作为必须经过各级人民代表大会审批才能生效的一部具有法律效力的文件,政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段。通过政府预算,可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。

  3、事权和支出责任的确定是改革的关键

  据了解,政府间事权划分不规范、不清晰则是造成中央政府和地方政府之间以及各级地方政府之间的支出职责不甚明了的主要原因,也在一定程度上加剧了基层政府的财政困难。

  一直以来,事权和支出责任的不对应是一些地方政府面临的两难问题。在财力不足的情况下,一些地方政府就有了通过土地收入、银行贷款以及融资平台等来满足发展经济的种种需要,从而导致地方政府性债务风险出现。值得注意的是,地方政府性债务与财政相关度极高,地方政府性债务组合包含了复杂和高风险的财政结构,这也成为地方财政风险的核心所在。

  “这些年,我们始终在寻求怎么正确处理政府与市场的边界问题,这方面的正确处理被视为是改革的核心问题。”贾康对中国经济导报记者坦言,政府该做什么以及不该做什么这些都被称为事权,需要将其量化和具体化。如果事权不合理,则随之而来的各级支出责任也会不合理。即使事权合理了,也仍需要在技术上加以处理,否则会扭曲支出责任的细化方案。合理地明确各级政府的事权划分,是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节,要使事权明晰合理地落实到各级财政支出责任的“明细单”上,明确哪些事权应该交给哪一级政府来管理,确保支出的规范化、制度化,才能让政府在履行公共服务职能时更加有效率。

  在马海涛看来,当前建立事权与支出责任相适应的制度非常有必要。对属于中央与地方职能重叠的事项,如社会保障、部分公共卫生职能、部分教育职能等,应重新调整,扩大中央支出责任范围。此外,对于部分跨区域重大建设和维护职能、部分关系社会和谐稳定、公平、正义又涉及全国市场统一管理的职能等,也应扩大中央的支出责任范围。而做出这样的调整,有利于改变目前中央与地方收入“五五”、支出“二八”的格局。

  4、完善预算制度提高财政运行效率

  在市场经济条件下,现代公共财政运行要以公平为本,但同时也要兼顾效率。这表明,要通过有效的公共财政管理制度来创新财政支出方式,从而提高财政资金的使用效率。提高财政效率,关键是要有一套行之有效的预算制度。

  马海涛表示,现代财政制度的建立必须配合以现代预算制度的管理框架来保障落实。预算权力是国家公共权力的核心之一,也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构以及独立审计机关之间进行合理分配,以形成一个相互制4约的运作体系,建立财政资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度。在提高财政资金使用的绩效水平方面,财政资金分配中要做到“讲绩效、重绩效、用绩效”,树立“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念,建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效预算资金分配机制。

  在马海涛看来,建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统,并独立行使监督权,预算管理过程中扩大公众的参与度,这些都有利于提高政府财政的透明度,确保政府预算的民主性和公开性。

  链接 改革开放以来我国政府财政体制变迁历程

  ●1980年实行“划分收支,分级包干”体制。明确划分中央和地方的收支范围,收入实行分类分成,分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。

  ●1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”体制。按税种将收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。

  ●1988年对地方财政包干办法的改进。针对原体制存在的问题,决定对各地区实行不同形式的包干办法,主要的包干形式有:一是收入递增包干,二是总额分成,三是总额分成加增长分成,四是上缴额递增包干。

  ●1994年分税制财政管理体制改革。主要内容可以用“三分一转一返还”来概括:明确中央与地方事权的划分;明确中央与地方收入划分;分设中央和地方两套税务机构;确定中央财政对地方财政税收返还数额;确定过渡时期的转移支付办法和一般性转移支付办法。

孙晓莉:事权与支出责任相适应制度是改革亮点

新华网北京11月15日电 11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。15日晚,新华社授权发布了《决定》全文。《决定》2万字左右,涵盖15个领域、60个具体任务,反映各个领域改革的基本理念。关于加快转变政府职能,《决定》指出,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。15日晚,新华网邀请到国家行政学院政治学教研部副主任、教授孙晓莉做客新华网访谈室,解读十八届三中全会决定。在谈到如何理解建立事权与支出责任相适应的制度时,孙晓莉认为事权和支出责任相匹配的理念非常好,对于解决政府更好地履行公共服务职能会起到非常大的作用。

  [主持人]在《决定》当中有这样的表述就是建立事权与支出责任相适应的制度。怎么理解这部分的内容呢?

  [孙晓莉]这部分内容也是很关键的。我举一个例子,比如我曾经到一些地方去调研,像义务教育这个东西理论上来说是非常重要的公共物品、公共服务。义务教育在世界范围内它的支出责任有一些基本原则的,比如根据受益范围确定支出由谁承担,义务教育这个产品理论上来说是对全体国民、对整个国家都有利,所以从这个受益范围来分析的话,它应该确定了支出责任,一般意义上是中央政府或者联邦政府为主,这是世界范围内的普遍规律。

  我们国家过去费用负担的原则是以地方为主、中央为辅。客观来说,义务教育应该是一个处于适龄教育阶段的国民,不管在哪个地方生活都应该享受大体差不多的教育服务。但实际上,在客观生活当中不是这样。东部地区一些城市相对来说经济条件比较好,义务教育提供的服务就比较好,甚至国家规定的是九年制义务教育,它们还可以搞一些地方的改革和探索,把它变成十二年、甚至十五年制的义务教育,只要在我这个地方就读,是适龄儿童,从小学到高中,政府都买单。这些地方的改革精神值得肯定,但是这也反映了公共服务在地区之间的差距,差距背后的因素是什么?就是费用负担本身的支出责任结构不合理造成的。所以这次全会里面谈到的事权和支出责任相匹配的理念非常好,我想对于解决政府更好地履行公共服务职能会起到非常大的作用。同时,这也涉及到中央和地方之间的财税关系的调整,这也是这次改革的一大亮点,我想也是社会各界关注的问题。

http://stock.sohu.com/20131115/n390237148.shtml

 

柯华庆:事权与支出责任相适应原则与莫干山会议

 

毫无疑问,若干年后当我们回顾这一次的三中全会,我们将真正认识到它对于当代中国的意义;而当我在读到三中全会文件之后回顾亲历的2013年年莫干山会议时,我不禁对三中全会所确定的改革宏旨能否得到正确执行而深感忧虑。

11月12日三中全会公报正式提出财税体制改革应该“建立事权和支出责任相适应的制度”;11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》让我们看到了关于这一原则的完整表述:“适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

中青年改革开放论坛(莫干山会议)于2013年9月7日-9日召开,显然,它是在对30年前著名的莫干山会议致敬,我想会议主办方(国家发展和改革委员会国际合作中心和财政部财政科学研究所)也是希望这次会议能像上次的莫干山会议一样对中国的改革开放发挥重要影响。我有幸作为定向邀请的代表参加了本次会议,我的主业是研究法律经济学,在法律经济学基础上提出了实效主义法学和实效主义改革哲学,这也许是我被邀请的原因。

接到会议邀请后,我花了近两个月的时间通读了现实财税问题也进行了相应的理论研究,我认为这是对中国整体发展很有意义的研究领域,也对现实有着即时的指导价值,所以在思想上也非常重视。最后我得出了对于现阶段中国财税改革我认为最核心要解决的问题,即:“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”。

8月28日上午我通过电子邮件将参会论文《“谁请客,谁买单”—建构分税制的事权与支付责任相匹配原则》发给邓智华博士和孙雅靖小姐,文章明确提出“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”,该文被收录在2013年莫干山会议论文集;9月3日我将论文进行了修改并发给了邓智华博士;9月6日再次修改,将“事权与支付责任相匹配原则”改为了“分税制的支出责任与事权相匹配原则”,因为我认识到,对于各级政府来说,事权在先,支出责任在后,应该是支出责任与事权相匹配;9月8日早晨我将9月6日版本通过回复徐景安先生邮件的方式发给了包括徐景安先生在内的几十位参会专家,题目是《“谁请客,谁买单”—建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》,同时附上准备发言用的PPT。遗憾的是,没有一位财税专家回复讨论。

9月7日在莫干山芦花荡饭店开始了第一场专题对话:“当前改革形势与下一步财税改革思路”,针对财政部财政科学研究所所长贾康的发言,我指出地方债务风险的罪魁祸首是分税制原则。“我是中国政法大学法学院的,刚才贾所长说分税制,我也觉得分税制本身没有问题,但是分税制的原则是有问题的。我觉得相匹配,一般配什么呢?就是权利与义务相匹配,权力与责任相匹配。但现在两个原则(财权与事权相匹配和财力与事权相匹配)实际上是把权力与权力相匹配,这就有问题了。用通俗的话说,财权与事权相匹配就是谁请客谁就有权收钱,但不一定买单。财力与事权相匹配就是谁请客谁必须有钱,但也不一定买单。真正分税制的原则应该是谁请客谁买单,这才能真正解决地方债务问题。现在这两大原则是各级政府都要权力,结果不承担责任,这就是地方债务风险的根本原因。”贾康打断我的话说:“我简单回应一下,就谁请客谁买单我们设想一下,比如青海在解决一系列均等化的问题,他怎么买单?你去了解一下西藏的义务教育,他要请这个客怎么买单,我希望要把问题落到现实中间。在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事。”贾康的观点是“支出责任与事权相匹配”原则解决不了贫困地区买单问题,同时他认为事权与支出责任的内涵相同。我的回应是:“不是,事权是做事的权力,在财税体制改革里面把事权和事责?混为一谈了。”我与贾康就此问题激烈辩论,此时曾经在分税制改革时期任财政部财税体制改革司司长的刘克崮先生婉转地支持了一下我。主持人国家发改委国际合作中心曹文炼主任最后让我发言:“我的观点是这样的,一定要事权与事责相匹配,因为事责在财政学意义上来讲就是支出责任,所以这个原则应该是支出责任与事权相匹配。那么怎么解决均等化问题呢?清晰划分各级政府事权,将教育、医疗、社会保障和公共安全等划归中央财政,采取支出责任与事权相匹配原则,进行中央财政集权和规范转移支付的财税改革是实现共同富裕的必由之路。”

博锐财税沙龙官方博客http://blog.sina.com.cn/boruicaishuishalong以“莫干山对话:专家与听众激辩分税制是否集权?”报道了我与贾康的辩论,深蓝财经转发了这一消息(http://mycaijing.com.cn/news/4209.html)。会后,我将打印好的9月6日版本和发言用的PPT送给曹文炼、常修泽、刘克崮、徐景安等专家。

9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会:以财税改革促进社会公平、开放与可持续发展”,我向《财经》杂志高级观察员兼副总经理张燕冬申请自由发言被拒绝。9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会:财税金融改革的重点、难点和思路”,我向北京大学中国金融政策研究中心常务副主任罗勇教授申请自由发言,也被拒绝。

9月8日下午在由每日经济新闻承办的分论坛“地方财政改革破解政府债务”中,我系统地阐释了“支出责任与事权相匹配原则”的内涵。会前我与中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬女士进行了交流,她对我的观点有保留的支持,国家发改委经济体制与管理研究所孙凤仪博士在会议中间支持了我的观点。有必要补充的是,我在9月7日从北京到德清的高铁上与孙凤仪博士同座,与孙博士讨论了这个问题,他很认同我的观点,但同时指出财税界不区分事权与事责,言下之意,我的观点可能不会被接受。中南财经政法大学财政税务学教授甘行琼认为这个问题已经定论(因为是国内最权威的财税专家贾康所长的观点,所以就没有讨论的空间了),没有必要争论。北京大学法学院一位经济法专业博士生认为我搞混了概念(见http://finance.qq.com/a/20130924/019770.htm)。

9月8日晚上的“夜话四:财政改革与经济社会发展”中我系统阐释了支出责任与事权相匹配原则、为什么共同自由是社会主义的本质、应该怎么借鉴外国制度等。9月9日上午的大会发言中,我代表“专题夜话四”的代表发言,我重申了必须区分事情与事责,分税制应该确立支出责任与事权相匹配原则,并且系统阐释了怎么借鉴外国制度、实效主义改革哲学和共同自由的目标。

9月25日邓智华博士发邮件要求我对“莫干山会议综述”中关于我的观点进行审阅,说中央办公厅一位副主任要这个材料,曹文炼主任很重视。我回复关于我的那部分“中国政法大学法学院的柯华庆教授认为,推进预算制度改革、建立法治政府,不能照搬美国现在的一些经验制度,或可借鉴美国“进步运动”时代的一些经验教训。”修改为:“推进预算制度改革、建立法治政府,我们不能完全照搬美国现在的制度,因为起点不同,或许借鉴美国“进步运动”时代的成功经验更好。”另外,我强烈建议将我9月7日的发言放进“六、合理划分中央与地方事权、理清政府间财权,是深化财税体制改革的关键”中:“中国政法大学法学院柯华庆教授提出不同的观点。柯华庆认为,现在的分税制原则不能解决地方债务风险,解决地方债务的根本出路在于确立“支出责任与事权相匹配原则”,通俗说就是“谁请客,谁买单”。完善分税制的总体思路应该是:进一步加强中央财政集权,清晰划分各级政府事权,增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权,坚持支出责任与事权相匹配原则,规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。”11月13日晚我核实此事,邓智华博士说他将我的建议全部吸收进去了。

10月7日我将莫干山会议的论文修改版发给共识网,10月9日共识网全文刊发了《“谁请客,谁买单”——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》,点击率颇高,但是读者的反应基本上是“犯晕”和“存疑”。

现在,十八届三中全会关于财税体制改革的定论出来了。全会提出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”财税体制改革的重要性被提到空前的高度,甚至可以说财税体制改革是静悄悄的不流血的革命。然而我们理论界准备好了吗?作为主流财税界的代表,财政部财政科学研究所所长贾康在莫干山会议上激烈反对“支出责任与事权相匹配原则”,而在11月15日,贾康所长在《光明日报》发表了《在全面改革中深化财政体制改革》,贾所长似乎又成为了热烈拥护三中全会精神的财政体制改革理论界领头人。难道贾所长与时俱进思想发生了巨大变化?然而细读文章,我发现贾所长葫芦里仍然卖的是旧酒。

文中,贾康不敢反对“建立事权和支出责任相适应的制度”,但仍然老调重弹他视为珍宝的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”原则,仍然倡导所谓“财权与事权相结合”或者“财权与事权相顺应”原则,这说明他根本不理解事权与支出责任相适应原则的意义。

历史的看1994年分税制改革时提出的“事权与财权相统一”是一个阶段性的“错误”,当然这个“错误”的产生有它历史的原因,当时的理论界对此认识得不是很清楚情有可原,但二十年过去了,我们各方面的理论研究都提高了很多,如果在财税问题上,我们的深度还停留在这个水平就说不过去了。从一个国家看,财权从某种意义上来说就是政权,如果严格采取财权与事权相匹配或者相统一,那就意味着地方想做事就一定要给予相应的财政权力,地方事情基本上是由地方来做,如果配以相应的财权势必导致地方割据甚至分裂。事实上,转移支付制度是各国处理中央与地方财税关系的基本制度,由此中央政府可以在财政上有效控制地方政府。另外,稍微懂得一点常识的人也都知道“事权与财权相统一”在发展不平衡的中国会导致地区两极分化,与我国追求共同富裕的目标不符。

贾康的文章尽管也强调“以合理界定各级政府职能即‘事权和支出责任相适应’为始发环节”,但他仍然混淆事权与事责、事权与支出责任。例如,在“合理明确各级政府的事权划分,是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节,要使事权明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单””的表述中,他不明白事权与支出责任的关系;而在“由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权以及共担事权的共担方案,并在今后渐进地优化与细致化”的表述中,他将事权与支出责任混为一谈。如果事权与事责不分、事权与支出责任不分,我们还“建立事权与支出责任相适应的制度”干啥?!

事实上,2012年5月16日,温家宝主持召开国务院常务会议,讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,会议要求,明确政府间事权和支出责任,完善转移支付制度,健全财力保障机制,切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。如果事权和支出责任是同一个东西,那么会议就没有必要特别提出“明确政府间事权和支出责任”。如果坚持贾康的说法“我们在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事”,那么我们要问的是,财政术语由谁来确定?能不能违背基本常识?!

我之所以不厌其烦地细述这一切,主要说明“支出责任与事权相匹配”原则非主流财税理论界的观点,根本原因在于主流财税理论界不区分事权与支出责任,同样他们也不会真正接受“建立事权与支出责任相适应的制度”。我参加莫干山会议的经历充分说明财税理论远远滞后于财税实践。我们有必要对于财政体制改革的基本理论问题展开充分讨论。

我试图完整客观记录2013年莫干山会议的相关讨论,这对我是一段宝贵的人生经历,同时心底里也有些自我保护的想法,也许多年后会有人探讨2013年莫干山会议对于财税体制改革的理论贡献,至少,在是谁提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”这点上不会出现主体之争。

柯华庆 2013年11月16日星期六于北京南郊格林小镇

 

 

附10月9日共识网版本:

  柯华庆:“谁请客,谁买单”

——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则

发布时间:2013-10-09 15:30 作者:柯华庆

 

十八大以来,财政部正在大力推进“营改增”试点。营业税本是地税的主要税种,约占地方税收收入的40%,而增值税是中央与地方共享税,中央拿四分之三,“营改增”将使得中央财政更加集权。分税制到底应该进一步集权还是分权成为当前财税界争论的焦点。

 

  1994年分税制改革的最重要目标是加强中央财政占全部财政收入的比重。朱镕基在1993年9月25日说,“邓小平同志有一个思想就是共同富裕,说实话,这是实行分税制的最主要理由。”实现共同富裕的目标至今并没有改变。从国际经验来看,不管是集权制国家还是联邦制国家,中央财政占全部财政收入的60%以上,而2011年我国中央财政收入比重仅为44.6%,不仅明显低于其他国家水平,更与我国推进基本公共服务均等化的要求不相适应。所以加强中央财政集权是必然选择

 

  我国贫富差距、城乡差距和地区差距都比较大,各个地区发展不平衡,地方税收能力差异很大,要实现基本公共服务均等化必须由中央财政在基础教育、公共卫生、社会保障和公共安全等领域统一支出。现在中央的财政支出不到20%,而地方则超过80%,地方支出的40%要靠中央财政对地方转移支出。以国家税务总局原副局长许善达为代表的一部分财政官员和学者认为这一比例太高,导致地方财政对中央财政的严重依赖。他们的主要理由是转移支出时间滞后和转移支出不到位。然而,这个问题的根源不在于中央财政集权,而在于转移支出制度。我们需要做的事情是提高一般性转移支出的比例,依法规范转移支付程序,而不应该将矛头对准中央财政集权。

 

  当前,地方债务风险严重,其根源在于分税制的基本原则,而不是中央财政集权。1994年分税制所确立的是“事权与财权相统一原则”,2007年十六大报告中将其改为“财力与事权相匹配原则”,而2012年的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》又将其改为“财力保障与支出责任相匹配原则”。这些原则都违背最基本的权力与责任相匹配原则,是导致地方债务风险的主要原因。财权与事权相统一原则要求权力与权力相统一。财力与事权相匹配原则实质上也是权力与权力相匹配,因为财力就是一种权力。用通俗的话说就是,财权与事权相统一原则是“谁请客,谁有收钱的权力”,但不一定买单。财力与事权相匹配原则是“谁请客,谁必须有钱”,也不一定买单。这两个原则都忽视了各级政府的支出责任。财力与支出责任相匹配原则简单说就是需要买单时要有钱,这是一个常识,自然是有道理的,但它不涉及各级政府的财权和事权,回避权力分配问题。我们之所以强调分税制要坚持匹配原则或者相统一原则,实质上就是要求各级政府的权力与责任相匹配或者相统一。我们认为,支出责任与事权相匹配原则(或者说事权与事责相匹配原则)应该作为完善分税制的适当原则。用俗话说,该原则就是“谁请客,谁买单”。我们之所以长期没有找到适当的分税制原则,是因为我们严重混淆了财权与财责和事权与事责概念。

 

  财权是各级政府依法所享有的负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括收税权、收费权和发债权。在现代民主国家,各级政府之所以有财权是因为各级政府要为公民提供公共服务,即财政责任(简称财责)。财权与财责必须相统一,即“取之于民用之于民”,否则财权就沦为政府官员贪污腐化的权力,与抢劫无异。财责要求各级政府应该出钱提供公共服务。对于一个主体来说财责概念不用再细分。例如,一个人要建房,钱自然由他来出。一个人到饭店吃饭,自然由自己买单。然而在有多主体时,财责可能会由多主体承担。例如,一个人请客,另一个人买单。上级政府请客,下级政府买单。当我们去饭店吃饭时要知道两个事情:谁请客?谁买单?此时我们有必要严格区分决定提供公共服务的主体和出钱的主体。我们将政府决定提供公共服务称为事权,将承担支出责任称为事责。

 

  1994年的分税制要求在划分事权和支出范围的基础上,在中央与地方之间划分税种,即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。所谓划分事权和支出范围就是划分各级政府提供公共服务的范围(事权),相应地也应该承担支出责任(事责)。每级政府具有决定本级政府提供公共服务的事权,同时也应该承担其相应的支出责任。这是从应然上讲的(这可能是财税界常常将事权和支出责任混为一谈的原因)。然而,由于政府有多级,在实然层面上事权与事责常常是分离的,也就是事权与支出责任是分离的,这是各国普遍的现象,只不过中国尤为突出而已。在我国现行行政体制中, 下级党政官员的任命主要是由上级决定的。上级政府常常拥有事权, 而将支出责任下移, 即上级决定下级该做什么, 下级负责执行和出钱,尽管下级并不情愿,但也没有办法。另一方面,中国政府层级是五级,更加剧了事权与事责边界的含混不清。所以,在实然层面上,我国财政体制中事权与支出责任严重不匹配。

 

  事权相当于请客,事责相当于买单。每级政府都希望拥有事权,也就是政绩,但不愿意承担支出责任。常识告诉我们,请客一定要买单,不是张三买就是李四买,不是现在买单就是未来买单。正像请客一样,事权一定要、也一定会与事责相对应,只不过其主体可以不同,时间可以延后。事权与事责相匹配原则是要求事权与事责要归于同一个主体和在时间上要基本一致。然而事实上,事权与事责常常归于不同主体,事权与事责在时间上也不一致。上级政府可以将事责下移,下级政府就将事责后移。上级要求下级做事付款,但又不给钱。基层政府只能像孙悟空一样变戏法变钱,创立各种名目的收费项目,例如“肚皮财政”(超生罚款)、“车皮财政”(车辆超载罚款)等等各种或合法或违法的创收渠道。不够部分或者拖欠或者东挪西借、甚至借高利贷。如果贷款能够及时还也就罢了,事实情况是,债务一届一届往后推,所以地方债务是越积越多。这就是地方债务风险产生的逻辑。

 

  解决地方债务风险的根本出路在于确立支出责任与事权相匹配原则(即事责与事权相匹配原则),每级政府做事必须自己付钱,没有钱就不要做事,这样就会促进地方政府理性做事和花钱,即使负债也会考虑偿还能力。也许有人会问,贫困地区没有钱是不是就意味着不用做事了?由于不同地区经济发展不平衡,贫困地区与富裕地区可能拥有同样的财权,但财力差别较大。这时候贫困地区就不应该与富裕地区做同样的事情。但是这并不是说贫困地区就不要提供基本公共服务。地方政府的财力由自身财权所得到的财力和上级转移支付所得到的财力组成。因为基本公共服务是由中央政府提供,是中央政府的事权,所以应由中央政府买单。我们必须注意的是,买单者并不一定要事必躬亲。中央政府在基本公共服务上请客和买单,钱由中央政府来出,但中央政府可以通过转移支付将钱转给地方政府,让地方政府来具体付款,此时请客者是中央政府,买单者也是中央政府,支出责任与事权相匹配。各级地方政府也应该严格遵守支出责任与事权相匹配原则。共同富裕不是同等富裕,而是有差别的富裕。追求的是基本公共服务均等化,而不是公共服务均等化。

 

  综上所述,进一步加强中央财政集权,清晰划分各级政府事权,增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权,坚持支出责任与事权相匹配原则,规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。

 


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