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农村土地产权的“三有”性与改革方向
文/柯华庆

认真读了王京鹏律师的《对柯华庆《农村土地产权“三有”性须明晰》一文的反思》(http://www.law-economics.cn/list.asp?unid=1950)发现其确实未理解拙作的内涵。现将拙作的完整版附录如下:

 

中国农村土地产权制度改革迫在眉睫,相关的立法已提上议事日程,例如,《土地管理法》2008年底已由国土资源部政策法规司进行修改,现已提交给国务院法制办修订草案送审稿。20081012日中共第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》最终确立“稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”尽管中央要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”,但实际上仍然坚持农村土地集体所有制。应该说这是党中央的英明决策。但是要想具体完善农村土地集体所有制,首先要清晰理解农村土地产权的真正性质。我们认为,农村土地的真实状态是三个主体共有制度:国家、集体和农民(简称“三有”制度),而且是不明晰的“三有”。

 

1982年《宪法》第十条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”1987年施行的《民法通则》第七十四条的规定是“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于劳动群众集体所有。” 2007年施行的《中华人民共和国物权法》 第五十八条的规定相同。所以,从法律上看,农村土地集体所有制是无异议的。

 

但是,根据其他法律的规定和农村土地产权的实践发现,农村土地的产权还有另外两个主体:国家和农民。

 

《物权法》第四十一条规定 “为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”,但“应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”国家可以征收或者征用农村集体所有的土地,只需要给予补偿即可,充分表明农村土地不是严格意义上的集体财产权。而且,《民法通则》第八十条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第四十七条规定:“买卖或者以其他形式转让土地的,没收非法所得,限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施,并可以对当事人处以罚款;对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。” 由此可见,我国法律严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让的,这部分权利实际上属于国家,因为国家可以通过征收农村集体所有土地然后出让土地。当地政府在征地过程中所表现出来的强势地位实际上与农村土地的部分产权属于国家是密切相关的,当地政府就代表国家。

 

农民对农村土地产权的享有也是法律所明确规定的,因为农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。(《物权法》第一百二十四条)土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。(《物权法》第一百二十五条),农民除了对于所承包的土地没有处分权,其他权利都有了,显然,农民是农村土地产权的重要主体。

 

中国农村土地产权实际上是“三有”。在进行农业生产中,农民对农村土地产权的行使比较充分,但在土地的流转和土地的征收中,作为国家代表的当地政府的权力最为强势,而法律所明确规定的“集体所有”中的集体的权利实际上是最弱的。农村土地产权的“三有”性质到底好不好?当然这依赖于其所要实现的目标,任何脱离目标的判断都是没有意义的。法律人一般谈所有权,所有权意味着占有、使用、收益和处分。然而完全的所有权在现实中是很少的,原因在于没有效率,而理性人是追求效率的。从法律经济学看,将一物完全确定为一个主体所有经常是无效率的,因为不同主体的优势有利于对具体权利的最有效行使。最典型的是现代公司中所有权与管理权的分离,股东实际上拥有的是收益权。在农村土地产权中,农民是土地最好的占有者和使用者。而土地的处分权归为国家对于加快城镇化和公益设施的建设成本是最小的,如果处分权归于农民将会大大增加在城镇化和公益设施建设中的讨价还价成本,“重庆最牛钉子户”就是一个例证。所以,现代社会的权利一般不是严格意义上的所有权,而是产权被多个主体分享,即占有权、使用权、收益权和处分权被多个主体分享,甚至于还可以细分。

 

下一步的改革不是取消这种三有状态,恢复某一种所有状态:完全集体所有、完全农民私有或者完全国家所有。很多新古典经济学者把科斯定理理解为明晰产权,又把明晰产权狭义理解为私有化。实际上,科斯只是说任何制度都是有成本的,我们应该考查不同制度的“总的效果”。科斯范式可以总结为:该私有的私有,该公有的公有,该共有的共有(或者说,该分有的分有)。标准是哪项产权制度能够产生效率就采取哪种制度,没有哪种制度天经地义是正当的。

 

改革的方向应该服务于打破城乡二元体制,实现城乡一体化,这意味着应该有助于城镇化和城镇化过程中农民利益的保护。下一步的完善集体所有制的目标是将其变成明晰的“三有”。卡拉布雷西和梅莱姆认为,任何法律体制所必须面对的首要议题是我们称之为“法授权利”的问题。每当两个或者更多个人的、两群或者更多群人的冲突利益被提交到国家面前,它都必须决定要对哪一方给予支持。如果国家对此不闻不问,实际上是把权利授予给了强者——谁更强壮、权力更大或者更精明谁就会赢。因此,法律所做的根本的事情,就是要决定冲突双方中的哪一方将有权获胜。清晰界定农村土地产权是将来中国农村发展的头等大事,不仅关乎效率,而且关乎公平。清晰界定产权将会大大降低交易成本,使得产权的交易更加便捷,从而提高产权的效率。另一方面,清晰界定产权将会使得属于农民和农民集体的权利得到保障,而没有清晰界定的产权一般被强者所攫取,在土地产权中的最强者无疑是当地政府,这显然对于本来属于农民的利益是一个极大的损害,有违土地权利分配的公平。很多现行的法律都是粗线条的,权利授予不明确提供了寻租的可能性,其中的利益实际上被权势部门、个人和聪明人所攫取,这也是导致社会分配严重不公的重要原因。在即将进行的土地产权改革中,我们至少要做到:首先,要明确集体所有制中集体的内涵和集体行使权利的具体制度。其次,通过具体的法律制度设计解决农民土地承包权的流转问题;对于农民的房屋和所承包土地应该赋予其抵押权,从而解决农村经济发展的金融问题。最后,政府在征用土地过程中利益分割的公平问题,补偿标准不应该是土地的农用价值,而是农用价值与市场价值的中间值,让农民分享城镇化过程中的收益。即将进行的农村土地立法不仅仅应该解决农村土地产权的明晰问题,而且要解决好农民或者农民集体维护自身权利的具体制度。法律不提供具体保护的产权仍然是“强权即正确”,而且保护的方式直接与这项权利的实质利益相关,财产权规则、侵权法规则和不可转让规则对于产权的保护力度是不一样的。

 

立法之前不仅仅要论证立法目标,而且要考虑通过具体法律制度实现目标的可行性和操作性,使得立法目标与法律实施后的均衡一致,这是实效主义法学所追求的结果,恐怕也是所有法律人所追求的。

 

 

 

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* 柯华庆,中国政法大学法学院副教授,法律经济分析中心主任。法律经济学网(www.law-economics.cn)创立者。实效主义法学创立者。

 


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加入日期:2010/1/26 9:03:31浏览次数:1042
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